农业科技与三农政策讲稿

绪论农业科技与“三农”政策的理论基础
农业科技与“三农”政策理论建立于公共政策学理论与农业经济学理论基础之上。

只有了解了公共政策的基本理论与农业经济学的基本理论才能更好的理解农业科技与“三农”政策。

第一节公共政策基本理论
一、政策的含义、本质与基本功能
⑴政策的含义
政策是国家机关、政党及其它政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法等的总称。

它包括行为措施与行为准则两方面。

其主体是个人、家庭、企业、社会团体和政府机构。

因此，一项具体政策的制定、执行和检查修正过程都是个人、家庭、企业、社会团体和政府机构相互作用的结果，但是政府行为在其中占据主导地位。

政策的制定建立在一定的信念、价值观和目标的基础之上，因此，要了解政策一定要清楚政策制定者的信念、价值观与其所要实现的目标。

政策的构成包括政策背景、政策目标和政策措施。

所谓政策背景是政策作用者的状况以及经济社会环境状况。

也是指政策制定的依据。

所谓政策目标是指政策发挥作用以后所达到的理想状态。

而政策措施则是指政府所采取的如何把其认为不合理的现状改变成理想状况的一系列措施。

分析任何一项政策都必须从这三方面入手。

⑵政策的本质
政策的制定、执行及其结果都是为了解决政策问题、调整社会利益关系。

政策的本质集中体现在三个方面:第一，政策集中反映和体现了统治阶级的意志和愿望。

这是政策制定者信念与价值观的反映。

在阶级社会，政策是统治集团实现本阶级利益的工具。

封建国家制定的政策必然是为地主阶级的利益服务的，资本主义国家制定的政策是为资产阶级的利益服务的，而社会主义国家制定的政策则是为人民服务的。

所以说，阶级社会的政策从来都是为统治阶级服务的，政策具有鲜明的阶级属性。

第二，政策是执政党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。

政策作为分配或调整各种利益关系的工具和手段，是各种利益关系的调节器。

同时，政策作为国家及政府行为，既可以推动社会经济发展也可以阻碍社会经济发展。

（3）政策的基本功能
所谓政策的基本功能，简单说就是政策所能发挥的功效和作用，它通过政策的地位、结构和作用表现出来。

政策的基本功能包括:导向功能、控制功能、协调功能和象征功能。

所谓政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝向政策制定者所期望的方向发展。

政策导向功能所包含的一项重要内容是规定目标、确定方向。

政策导向功能的另一项重要内容是教育指导、统一认识、协调行动、因势利导。

如“让一部分
人先富起来，最终实现共同富裕”的政策。

政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。

它是政策制定者通过对政策所希望发生事情的鼓励，对不希望发生事情的惩罚体现出来的。

但是，要特别注意对“度”的把握。

如“计划生育”政策。

政策的协调功能。

在国家的管理活动中，各个组成部分之间的关系需要协调，以保证国家社会生活的和谐。

显然，这些性质各异，错综复杂的关系是不能靠长官意志或个人权威来协调的，而必须依靠政策协调。

如中国共产党与民主党派“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的政策。

最后是象征功能。

二、政策的分类
按照不同标准和依据，人们可以对政策进行如下划分：
首先，可以把政策划分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。

元政策是用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称，它是政策的政策。

元政策的基本功能是指导人们正确地制定、执行、评估、分析公共政策。

它主要研究公共政策的指导思想、价值标准、行为准则、程序步骤、方式方法等。

在我国也是指经过实践检验的指导我国社会经济发展的各种理论如毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观。

总政策是一个国家或地区带有全局性、根本性、决定社会发
展基本方向的政策。

如社会主义初级阶段的基本路线就是总政策。

基本政策是仅次于总政策而在社会生活的各个领域、部门或方面起主导作用的实质性政策。

它通常是对关系国家全局利益的某一领域、某一方面的工作所规定的主要目标和任务。

改革开放政策就是我国的一项基本国策。

具体政策是实现基本国策的手段，或者说是基本政策的具体规定。

它是为落实基本政策而制定的具体实施细则。

如我国实施积极的财政政策以应对全球性经济危机对我国经济社会发展的影响。

其次，政策还可以分为分配性政策、调节性政策、自我调节性政策和再分配性政策。

第三，政策还可以分为经济政策、政治政策、社会政策和文化政策。

三、政策科学的诞生
政策科学(policy science) 是人类为达到理想结果，运用知识和创造力，优化政策制定系统以制定出更好政策的—门学问。

其主要部分称为政策分析，是指对政策的调研、制订、分析、筛选、实施和评价的全过程进行研究的方法。

政策分析的核心问题是对备选政策的效果、本质及其产生原因进行分析。

它是在运筹学和系统分析的基础上发展起来的。

运筹学和系统分析侧重于对系统进行定量分析，政策分析则侧重于对问题的性质进行分析，从而
发现新的政策方案和解决途径。

最早提出“政策科学”概念的是美国学者拉斯韦尔（H．Lesswell）。

1951年美国著名政治学家拉斯韦尔与勒恩（D．Lerner）合著的《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一书的出版标志着政策科学的诞生。

莱斯韦尔也因此成为政策分析的奠基人。

《政策科学》一书出版后，并未引起应有的重视。

直到60年代末，由于各种复杂的社会问题不断出现，暴露出系统分析方法的局限性，政策分析才开始受到重视。

1969年莱斯韦尔组织领导了世界上第一个政策科学研究小组。

60年代末到70年代初美国兰德公司的J.德热主编了一套政策科学丛书，有人称之为政策科学三部曲，即《重新审查公共政策的制订过程》(1968)、《政策科学探索》(1971)、《关于政策科学的设想》(1971)。

70年代初美国社会学家奎德主编的《政策科学》杂志正式创刊。

政策科学的奠基人莱斯韦尔也发表新著《二十年之后》，对政策分析作了深入的探讨。

1980年美国社会学家S.尼格尔主编的《政策研究手册》一书正式出版，1983年尼格尔主编的《政策科学百科全书》正式出版，标志着政策分析这一学科已渐趋成熟。

80年代以来美国兰德公司正式培养政策分析博士研究生，社会上开始出现政策分析家。

1985年美国设立莱斯韦尔奖，授予对政策分析作出重要贡献的学者。

现在国际上已公开出版了5种政策分析方面的杂志，即《政策分析》、《政策科学》、《公共政策》、《公共利益》、《政策研究杂志》。

这些政策分析方面杂志的面世推动
了政策科学的发展。

四、市场经济体制下政策形成的逻辑起点
各国经济发展表明，市场经济特别是现代市场经济是经济发展的重要手段，正是市场这只“看不见的手”为资源的优化配置提供了平台，为经济现代化奠定了基础。

然而，市场经济也有其不可克服的缺陷，即市场失灵。

所谓市场失灵即是指市场经济的自发调节存在着固有的缺陷或局限性，对经济活动特别是宏观经济活动无法实施有效调节以促进国民经济持续稳定协调发展，更不能调节社会发展。

市场失灵主要表现在以下几方面。

第一，市场经济不能解决社会问题。

市场经济追求生产效率，追求资源优化配置，而解决社会问题的原则是公平，因此，仅仅通过发展市场经济不能解决公平问题或社会问题，只会造成贫富两级分化严重，社会公正严重损害，社会矛盾严重激化。

第二，市场经济无法承担公共职能。

公共职能由国防、教育、基础设施、环境保护等公共产品提供，这些公共产品具有“外部性”特征，是为全体人民服务的，作为追求利润的私人企业是不愿意涉足这些领域的，同时，有些也是它们无力提供的。

因此，社会公共职能只能由政府发挥经济和行政功能来承担这一责任。

第三，市场经济的调节作用具有一定的盲目性。

由于市场经济的运行机制是自发进行的，在运行过程中难免存在盲目性，偏离经济正常运行轨道，带来经济社会发展的不稳定。

为了弥补市场调节的不足，各国政府都会制定相应政策对经济活动进行干预。

因此，制定政策以弥
补市场失灵或可能出现的失灵就成为市场经济条件下政策形成的逻辑起点。

五、政策问题及其结构类型
⒈政策问题含义
所谓政策问题是指当公共权力主体意识到公共问题已经妨碍社会发展，并已体会到公众的公意性诉求并需要政府通过公共活动加以干预和实现的社会问题。

公共问题并不都成为政策问题，其原因是任何一个公共管理机构在处理公共问题时都要与一定社会发展阶段提供的条件相适应，因为政策问题的解决与公共机构所拥有的资源、手段以及所具备的能力有关。

当条件不具备的时候，即公共机构所需资源缺乏、相应能力不具备的时候，公共问题就不会上升到政策问题。

譬如增加农民收入问题，当我国还没有从农业国转变到工业化中期阶段的时候，工业发展需要从农业中积累资金，社会发展处于农业支持工业的阶段，增加农民收入问题就不可能成为政策问题。

而当我国已经处于工业化的中期阶段的时候，工业发展不仅不需要从农业中积累资金，相反，国家财政收入大幅度增长国家已经有能力反哺农业，这时制定通过国家财政扶持农业增加农民收入政策的条件就具备了，农民收入增长速度持续低下就可以成为一个严重的政策问题而被列入政策议程。

因此，认定政策问题的关键是公共机构是否拥有实施政策所需要的资源、所具备的手段及能力。

⒉政策问题的结构类型
政策问题是由一定的结构要素构成的。

其结构要素由政策问题的情境、决策者的数量、备选方案的数量、后果的风险性、概率的可计算性以及对政策目标的共识性等要素构成。

政策问题按其构成要素的复杂程度形成了不同的政策问题结构类型。

其类型包括结构优良的政策问题、结构适度的政策问题和结构不良的政策问题。

结构优良的政策问题是指问题构成要素比较单一，比较容易解决的政策问题。

其特点是只有一个或几个政策的决策者，数量很少的备选方案，政策制定者具有共同的价值取向，政策实施不会存在多大的风险，对政策执行的结果可以进行事先的预测与计量，政策问题容易解决。

譬如，包产到户政策问题，由于政策制定者有共同的价值取向，政策实施没有太大的风险，政策结果容易预计，能够得到农民群众的衷心拥护，因而属于结构优良的政策问题。

结构适度政策问题是指一位或数位决策者在相对有限的备选方案中选择。

其特点是政策的制定者只有一个或少数几个人，政策备选方案有限，政策决策者也具有共同的价值取向，但政策后果带有不确定性，政策实施的结果也难以精确计算。

因此，对构建这类政策问题，其典型的解决范例是政策模拟。

通过政策模拟可以准确了解合适的政策方案。

目前政策模拟已经在经济、环境和企业管理等领域得到了众多的应用，受到到政策研究者的高度重视。

结构不良政策问题的特点是涉及的决策者较多，提出的政策备选方案也较多，政策决策者之间存在价值取向上的冲突，政策结果难以计量，不确定性大。

对这类政策问题来说，其典型案例具有不可传递性，在待选的政策问题中，没有哪一个较其他的政策问题更可取，人们很难提出满意的政策问题。

第二节全面建设小康社会是新“三农”政策创新的时代背景
第三节以科学发展观引领“三农”政策创新（新三农政策的背景是全面建设小康社会，在全面建设掀开社会阶段，工业化基本实现，综合国力显著增强，国内市场总体规模位居世界前列。

但是，城乡收入差距拉大也是一个特色。

农民最大的愿望是增加收入。

）
二00三年十月，党的十六届三中全会指出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会的全面发展。

”这次全会首次提出科学发展观的基本内容。

二00四年九月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定把树立和落实科学发展观作为提高党的执政能力的重要内容。

二00五年10月,党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调,要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局,坚持以人为本,转变发展观念﹑创新发展模式﹑提高发展质量,把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。

二00六年三月，全国人大十届四次会议通过的《中华人民共和
国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出，“十一五”时期促进国民经济持续快速协调健康发展好社会全面进步，关键是要树立好全面落实科学发展观。

党的十七大报告更进一步指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。

”二00七年一月二十九日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，是以科学发展观统领农村工作的必然要求。

”二00八年十月十二日中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“新形势下推进农村改革发展，要全面贯彻党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，创新体制机制，加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐，充分调动广大农民的积极性、主动性好创造性，推动农村经济社会又好又快发展。

”1由此在全党工作中进一步确立了解决当前“三农”政策问题的新思路，即以科学发展观为指导创新“三农”政策，推动我国现代农业发展，促进社会主义新农村建设进程，切实
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《推进农村改革发展学习读本》人民日报出版社第五页
维护农民合法权益，为破解长期困绕我国经济社会发展的“三农”问题寻找突破口。

一、以科学发展观为指导推进“三农”政策创新的必要性
2002年，湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平给总理的信充分反映了当时“三农”的实际情况。

1、农民收入差距不断拉大使这一时期党的“三农”政策面临严重考验
自1997年以来，我国农业经济发展进入新阶段，农民收入平均增长幅度连年下降，农民人均纯收入从1997年2090.13元增加到2000年的2253.4元。

四年间农民人均纯收入实际增幅分别为4.6%、4.3%、3.8%和2%。

2001年虽然有所回升，但也仅4%多一点，且纯务农农民收入连年呈负增长，这对我们来说是一个严峻的考验。

应当引起全社会广泛关注。

而且，改革开放以来，农民自身收入差距也在不断拉大，不认真解决主要问题，中国农村不仅不会实现全面小康社会，还会出现贫富两极分化。

当前，国际上衡量收入差距拉大的指标是基尼系数。

我国农民收入的基尼系数已经到了不得不引起全国上下高度重视的地步。

据统计，1978年，我国农民基尼系数为0.21。

1995年，我国农民基尼系数已上升为0.392，2000年又进一步上升为0.426。

由此可见，我国农民收入基尼系数已呈不断扩大之势，而一般认为，基尼系数在0.3—0.4之间者，其收入差距比较合理；0.4——0.5之间
为居民收入差距过大，0.6被定为警界限。

西方国家基尼系数一般都在0.3——0.4之间，我国农民基尼系数已达0.429，这说明我国农民收入差距过大，应引起党和国家高度重视。

关于这一点，通过库茨涅次比率也可以说明。

库茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所拥有的整个收入的份额，与一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整个收入的份额之比。

一般地说，针对特定百分比的高收入人口与特定百分比的低收入人口的库茨涅次比率越大，表示人们的收入差距水平和不平等程度就越大。

而比较1986——1999年各占20%的高收入组与低收入组农户所拥有的总收入份额的比较可以发现，虽然低收入组与高收入组家庭人均纯收入都在增长，但是它们在总收入中所占比重的趋势是不一样的。

1986年，低收入组家庭人均纯收入为213.56元,占总收入的6.72%。

同年, 高收入组家庭人均纯收入为1412.82元,占总收入的44.43%。

而到1999年，低收入组家庭人均纯收入为634.24元, 占总收入的5.05%,在总收入中所占份额呈下降趋势。

高收入组家庭人均纯收入占占的5.05%,在总收入中所占份额呈下降趋势。

高收入组家庭人均纯收入占占总收入的份额却由1986年的44.43%上升为1999年的48.89%，在总收入中所占份额呈上升趋势。

由此看出，农民收入库茨涅次比率也呈不断扩大之势，农民收入差距水平和不平等程度都在扩大。

不仅如此，占农村人口60%的低收入组、次低收入组、中等收入组人口的收入占总收入的比重也在不断缩小，从1986年的33.93%下降到1999
年的29.85%。

这说明，我国农民收入不仅在绝对收入差距上不断扩大，而且，占农村人口60%的农民在总收入中所占份额也呈下降趋势。

这也说明农民收入差距在不断扩大。

这势必影响全面建设农村小康社会。

改革开放以来，我国农民自身收入差距在不断拉大，不高度重视这个问题，必然影响农村政治稳定。

当前，国际上衡量收入差距拉大的指标是基尼系数。

我国农民收入的基尼系数已经到了不得不引起全国上下高度重视的地步。

据统计，1978年，我国农民基尼系数为0.21。

1995年，我国农民基尼系数已上升为0.392，2000年又进一步上升为0.426。

由此可见，我国农民收入基尼系数已呈不断扩大之势，而一般认为，基尼系数在0.3——0.4之间者，其收入差距比较合理；0.4——0.5之间为居民收入差距过大，0.6被定为警界限。

西方国家基尼系数一般都在0.3——0.4之间, 我国农民基尼系数已达0.429,这说明我国农民收入差距过大，应引起党和国家高度重视。

关于这一点，通过库茨涅次比率也可以说明。

库茨涅次比率是指一定百分比（如10%、20%等）的高收入人口所拥有的整个收入的份额，与一定百分比的多收入人口（如20%、40%等）的整个收入的份额之比。

一般地说，针对特定百分比的高收入人口与特定百分比的低收入人口的库茨涅次比率越大，表示人们的收入差距水平和不平等程度就越大。

而比较1986——1999年各占20%的高收入组与低收入组农户所拥有的收入份额的比较可以发现，虽然低收入组与高收入组家庭人均纯收入都在增长，但是它们在总收入中所占比重
的趋势是不一样的。

1986年，低收入组家庭人均纯收入为213.56元,占总收入的6.72%。

同年，高收入组家庭人均纯收入为1412.82元，占总收入的44.43%。

而到1999年，低收入组家庭人均纯收入为634.24元，占总收入的5.05%，在总收入中所占份额呈下降趋势。

高收入组家庭人均纯收入占占总收入的份额却由1986年的44.43%上升为1999年的48.89%，在总收入中所占份额呈上升趋势。

由此看出，农民收入库茨涅次比率也呈不断扩大之势，农民收入差距水平和不平等程度都在扩大。

不仅如此，占农村人口60%的低收入组、次低收入组、中等收入组人口的收入占总收入的比重也在不断缩小，从1986年的33.93%下降到1999年的29.85%。

这说明，我国农民收入不仅在绝对收入差距上不断扩大，而且，占农村人口60%的农民在总收入中所占份额也呈下降趋势。

这也说明农民收入差距在不断扩大。

这势必影响全面建设农村小康社会。

2、粮食产量不断下降也使这一时期党的“三农”政策面临严重考验
3、农村群体性事件不断爆发更使这一时期党的“三农”政策面临严重考验
二、以科学发展观为指导推进“三农”政策创新的新思路
以胡锦涛同志为核心的中央新一代领导集体在深刻认识我国社会主义初级阶段基本国情的基础上，在深刻分析我国进入新世纪新
阶段基本特征的基础上，在深刻把握当代世界发展趋势和汲取其发展理念的基础上，提出了指引我国现阶段社会经济发展的新的指导思想——科学发展观。

这是中国共产党继毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想之后的又一重要理论创新，必将对我国社会经济发展产生重要影响。

新思路是工业反哺农业，城市带动乡村，实现城乡经济社会发展一体化。

十七大报告指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局。

”
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第二章“三农”政策基本理论
第一节“三农”政策的内涵及其演变
一、“三农”政策的内涵
“三农”政策是由农业政策、农村政策和农民政策组成。

所谓农业政策是政府为了实现一定的社会、经济及农业发展目标，对农业发展过程中的重要方面及环节所采取的一系列有计划的措施和行动的总称。

农业政策的主要目标是保持农业生产的稳定增长。

为了实现这一目标，各国政府通常在农业生产结构、农业组织形式、农业资源配置以及生产要素和产品流通等领域制定一系列相互联系的政策，以引导市场中各行为主体做出符合总体利益的决策，并且保障最终目。