PPP公私合营简介及成功案例分享

PPP公私合营简介及成功
案例分享
目录
第一章PPP简介 (4)
一、模式分类 (4)
二、必要条件 (4)
三、发展方式 (5)
四、主要优点 (5)
五、主要缺点 (5)
六、主要运作模式 (5)
（一）、建造、运营、移交（BOT） (5)
（二）、建设、经营、转让（PFI） (7)
（三）、建造、拥有、运营、移交（BOOT） (8)
（四）、建造、移交（BT） (8)
（五）、建设、移交、运营（BTO） (9)
（六）、重构、运营、移交（ROT） (10)
（七）、设计、建造、融资及经营（DB-FO） (10)
（八）、建造、拥有、运营（BOO） (10)
（九）、移交、经营、移交（TOT） (11)
（十）、设计、建造、运营（DBO） (11)
第二章PPP项目成功案例 (12)
案例1：禄劝至大松树二级公路 (12)
案例2：南京纬三路过江通道 (12)
案例3：北京地铁4号线 (13)
案例4：临河黄河大桥 (13)
案例5：襄荆高速公路 (14)
案例6：榆神高速公路 (14)
案例7：首都机场高速公路 (15)
案例8：涪陵李渡长江大桥 (15)
案例9：内蒙古109国道清大一级公路 (16)
案例10：漳州滨江快速公路厦漳同城大道角美段 (16)
第三章PPP项目主要风险因子分析 (18)
一、法律变更风险 (18)
二、审批延误风险 (18)
三、政治决策失误/冗长风险 (19)
四、政治反对风险 (22)
五、政府信用风险 (26)
六、不可抗力风险 (28)
七、融资风险 (28)
八、市场收益不足风险 (29)
九、项目唯一性风险 (31)
十、配套设备服务提供风险 (37)
十一、市场需求变化风险 (39)
十二、收费变更风险 (41)
十三、腐败分析 (42)
第一章PPP简介
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

一、模式分类
从广义的层面讲，公私合作（PPP）应用范围很广，从简单的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。

PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。

它们对要求国家在法律上拥有服务大众的基础设施的国家来说很有用。

公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。

广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中：
（1）外包类
PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。

在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

（2）特许经营类
项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分
担项目风险、共享项目收益。

根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。

通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。

项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

（3）私有化类
PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。

由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

二、必要条件
（1）政府支持
政府部门的有力支持。

在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任--为大众提供最优质的公共设施和服务--却是始终不变的。

PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。

在任何情况下，政府均应从保护和
促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

（2）健全法律
健全的法律法规制度。

PPP项目的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

在PPP模式下，项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

（3）专业人才
专业化机构和人才的支持。

PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。

一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

三、发展方式
PPP模式的典型结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。

四、主要优点
PPP模式最核心的优点是提高公司流动资金的利用率。

五、主要缺点
PPP模式最核心的一个问题是出钱方没有产品和服务的定价权。

六、主要运作模式
广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：
（一）、建造、运营、移交（BOT）
BOT是英文（Build－Operate－Transfer）的缩写，即建设－经营－转让。

BOT方式是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

案例1：广西来宾电厂
广西来宾电厂位于广西壮族自治区的来宾县。

装机规模为72万千瓦，安装两台36千瓦的进口燃煤机组。

该项目总投资为6.16亿美元，其中总投资的25%即1.54亿美元为股东投资，两个发起人按照60:40的比例向项目公司出资，具
体出资比例为法国电力国际占60%，通用电气阿尔斯通公司占40%，出资额作为项目公司的注册资本；其余的75%通过有限追索的项目融资方式筹措。

我国各级政府、金融机构和非金融机构不为该项目融资提供任何形式的担保。

项目融资贷款由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行组成的银团联合承销，贷款中3.12亿美元由法国出口信贷机构一一法国对外贸易保险公司提供出口信贷保险。

项目特许期为18年，其中建设期为2年9个月，运营期15年3个月。

特许期满项目公司将电厂无偿移交给广西壮族自治区政府。

在建设期和运营期内，项目公司将向广西壮族自治区政府分别提交履约保证金3000万美元，同时项目公司还将承担特许期满电厂移交给政府后12个月的质量保证义务。

广西电力公司每年负责向项目公司购买35亿千瓦时(5000小时)的最低输出电量(超发电量只付燃料电费)，并送入广西电网。

同时，由广西建设燃料有限责任公司，负责向项目公司供应发电所需燃煤，燃煤主要来自贵州省盘江矿区。

案例2：马来西亚南北高速公路
马来西亚南北高速公路全长800km南临新加坡、北靠泰国，其中部分路段为收费道路。

由United Engineer公司组建了一个新公司一一普拉斯作为项目发起公司，负责该高速路的筹资、设计、建造与经营。

预计项目总成本18亿美元，特许经营期30年。

项目资金构成中，900万美元为项目发起公司的股本；18000万美元为该公司的股份资金；其余90%均来自银行贷款。

该高速公路项目获得了很高的政府担保；政府提供的援助性贷款为23500万美元，约为项目从开始筹资到建造完工总成本的13%。

该笔贷款在25年内还清，并在前15年内可延期偿付，其固定年利率为8%；政府给予了普拉斯公司最低营业收入担保，即如果公司在经营的前17年内因交通量下降而出现现金流动困境的话，政府将另外提供资金；马来西亚政府还授予普拉斯公司经营现有的一条高速公路，长309km公司不须购买该路段，其部分通行费收入用于新建公路；在外汇方面，马来西亚政府提供的担保是；如果汇率的降低幅度超过15%，政府将补足其缺额；最后，政府还提供了利率担保；如果贷款利率上升幅度超过20%，政府将补足其还贷差额。

马来西亚政府与普拉斯公司签订了固定总价格合同，然后由普拉斯公司与各个分包人分别签订固定总价合同。

在收费方面，高速公路的通行费率由政府和普拉斯公司共同确定。

日后费率若有提高将与马来西亚的物价指数相联系。

高速公路的筹资采取了传统的资本结构，包括负债与权益资本。

项目发起人从香港、新加坡和伦敦筹集到9亿美元。

该项目还从政府那里获得了一笔2.35万美元的援助性贷款。

为了缓解其现金紧缺，项目发起人向其分包人提出，只以现金支付合同总价的87%，另外13%的部分作为分包人的入股资金，而且这些股份资金只能在工程建设完工后，约7年后才能进行转让。

这一措施将权益资金的风险有效地转移给了项目分包人。

案例3：成都自来水六厂
成都自来水六厂BOT项目是全国首个经原国家计委批准的城市供水基础设
施BOT试点项目。

1999年8月11日，成都市政府与成都通用水务-丸红供水有限公司（项目公司）正式签署了《特许权协议》，特许期18年，“成都通用水务-丸红供水有限公司”作为项目业主在特许期内全面负责该项目的融资、设计、建设和运营，特许期结束后，水厂将无偿移交给成都市政府，经营所得作为建设投资的收益。

该项目正式投产后，供水量占到全市用水总量的1/3左右。

项目总投资额为1.065亿美元（约合8.8亿元人民币），项目建设规模含80万吨/日的取水工程、40万立方米/日净水厂工程等。

在项目总投资中，资本金的30%约3200万美元由项目公司的股东方直接投入，其中法国通用水务集团占60%，日本丸红株式会社占40%；其余70%的投资则由项目公司通过对外贷款方式解决。

（二）、建设、经营、转让（PFI）
PFI是英文（Private—Finance—Initiative）的缩写，PFI方式是对BOT
项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

案例：1贵阳金石产业园
贵阳金石产业园地处贵阳花溪区石板镇、小河区金竹街道办事处辖区内，规划总占地面积5平方公里，由石材生产加工区、石材机械辅材制造区、石材仓储物流区、服务中心等构成。

2015年，贵阳金石产业园建成后年总产值可达150
亿元。

其中，由石材加工厂房和石材原材料展示交易区组成的园区一期项目，预计于本月12日动工建设，明年上半年建成投产。

一期计划建设面积6.6万平方米，年销售石材原材料20万立方，销售额5亿元。

贵阳金石产业园前期采取公司市场化运作，由贵阳市石材加工龙头企业黔源矿业与合朋经济开发有限公司组建贵州金石英钟联创工业地产投资发展有限公司作为该园一期项目投资主体，贵阳金石产业园固定资产投入资金约5.6亿。

一期项目建成后采取”工业超市”(即：股东自带石材加工设备进厂生产，可自产自销，也可几家联合销售)形式生产加工。

加工种类包括：花岗石、大理石、石雕、砂岩、文化石、人造石等。

贵阳金石产业园是贵阳市循环经济推广园区，它的建成将填补贵州省没有专业石材产业园的空白。

案例：2格林威治镇伊丽莎白女王医院建设项目
SRW公司是专业的建筑机电安装公司，全资隶属于世界著名的建筑公司瑞典SkanskaAB英国分公司，公司年营业收入为2亿英镑，其中来自于设施管理服务的收入占四分之一。

SRW和其他公司联合组成项目联合体，于1994年受邀参加位于伦敦东南方
向的格林威治镇伊丽莎白女王医院建设项目，该项目为当时第一个PFI项目。

1995年项目联合体成功中标，英国政府特许运作时间为30年。

2000年10月该项目正式完工。

SRW的工作分为两部分：先作为机电安装承包商负责女王医院的机电设施计划以及地板、墙体计划的采购、安装；医院正式运营后，SRW将为其提供30年
的设施维护与运行服务（项目联合体的另一成员公司则负责医院的清洁、餐饮、保安、运送、接待方面的服务。

）
案例3：公立医院的停车场
威尔士大学医院的原有停车场很狭窄,职员、患者、探访人员均深感不便。

为了改变这种状况,国民保险事业托拉斯决定建设容纳1100台车辆的多层停车
场和通往主干道路的线路。

根据VFW的观点来判断是由公共部门进行建设、运营还是委托给私营部门,从5家企业中选择1家签定合约,于1997年实施。

停车场的建设费为650万英磅,国民保险事业托拉斯将停车场的建设委托给私营企业,
运营20年后停车场引渡给国民保险事业托拉斯。

前3年设订停车费用的上限,
第4年以后私营企业可根据市场行情和通货膨胀率自主确定停车费用。

私营企业通过收取停车费用回收建设及运营成本。

（三）、建造、拥有、运营、移交（BOOT）
BOOT是英文(Build—Own—Operate—Transfer)的缩写，即建设—拥有—经营—转让。

BOOT方式是承包方融资建设某项基础设施项目，项目建成后，在规
定期限内拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给发包方。

案例1：南开大学深圳金融工程学院项目
南开大学深圳金融工程学院项目就属于这类融资模式的典范。

在特许权期内项目参与方的共同经营，由深圳市政府、南开大学和项目公司共同组成理事会，由理事会聘任的行政班子对学院进行经营管理；金融工程学院学费比较昂贵，按照平均20000元/(年·人)计算，3000名学生每年的学费就是6000万元。

以三
七分成计，项目公司每年的收入也有4200万元，这样在30a的合作期之内，投资方将获得数倍于总投资的收益，学院的收入也就足够满足自身的支出。

合作
30a之后，学院全部产权归南开大学所有。

（四）、建造、移交（BT）
BT是英文（Build-Transfer）的缩写，即建设—移交。

BT方式是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

BT模式是BOT
模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。

案例1：山西阳-候高速
山西中昌集团有限公司采用ＢＴ模式，投融资、建设、移交山西阳侯高速公路。

山西中昌集团有限公司报山西省交通厅批准，依法注册成立BOT项目公司——山西阳侯高速公路有限公司，作为山西阳侯高速公路项目的业主。

山西阳侯高速公路有限公司成立后，投入资金进行勘测设计、征地拆迁等建设前期准备工作，同时经山西省政府批准，通过BT方式对本项目进行国内竞争性公开招标，选择山西阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的合格的投融资、建设主体。

通过竞争性投标，中国港湾建设（集团）总公司中标，以15.55亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的BT投融资、建设主体，建设工期2年案例2：北京地铁10号线
北京地铁10号线投资有限责任公司，通过公开招标的方式选择中标人，通过评标确定“中国铁路工程总公司、中铁电气化局集团有限公司、中铁三局集团有限公司联合体”为中标单位，由联合体负责组建奥运支线项目公司即北京中铁工程投资管理有限公司（以下简称“项目公司”）；项目公司根据确定的建设范围筹措相应的建设资金，并按确定的建设计划和技术标准建设奥运支线BT工程；工程竣工、验收合格后，招标人以股权收购的形式支付合同价款；北京市基础设施投资有限公司对北京地铁10号线投资有限责任公司的股权收购行为提供担保。

北京地铁奥运支线利用BT模式进行项目融资建设的。

该工程土建主体于2006-09
完工，提前33d兑现了对北京市基础设施投资公司的合同工期承诺，为2008-02与地铁10号线实现联调打下了坚实基础。

2005-06-08开工以来，该工程克服了地下水位高、地质条件复杂、周边施工干扰大等困难，土建主体工程如期建成。

通过了北京市“结构长城杯”初评全线，合格率100%，优良率达到85%以上，工程质量受到北京市2008工程建设指挥部办公室和市建委联合通报表扬。

案例3：六盘水市机场高速公路工程建设
葛洲坝集团第二工程有限公司于4月8日与六盘水市交通投资开发有限责任公司签订了《六盘水市机场高速公路工程建设—移交（BT）项目建设、移交回购合同》项目概算投资建设费用暂估价17.77亿元。

据介绍，六盘水市机场高速公路项目位于六盘水市，起于六盘水市红山大道，止于月照机场预留机动车进出口，全长10.865公里，建设工期为24个月，以BT方式建设。

项目采用分期货币回购方式。

六盘水市交通投资开发有限责任公司每半年向葛洲坝集团第二工程有限公司支付一次本项目工程建设期的投资回报款。

自本项目工程交工验收移交使用之日起36个月内，六盘水市交通投资开发有限责任公司向葛洲坝集团第二工程有限公司分四期支付回购价款。

案例4：南昌绕城高速公路BT项目
隧道股份4月1日晚间公告称，公司下属子公司上海基础设施建设发展有限公司与公司全资子公司上海城建市政工程（集团）有限公司组成联合体，于2014年3月上旬参与了南昌市绕城高速公路南外环（塔城至生米段）工程BT项目A3标公开招标。

近日，公司联合体收到南昌城市建设投资发展有限公司的《中标通知书》，该联合体中标，项目中标价为13.677亿元。

南昌市绕城高速公路南外环（塔城至生米段）工程BT项目A3标，长度约12.3公里，计划工期36个月。

经初步测算，该项目内部收益率预计约为8.6%。

公司联合体将按照规定程序与业主方签订相关合同。

案例5：蚌埠市南出口公路(省道207蚌西路)改造工程
蚌埠市南出口公路(省道207蚌西路)改造工程起于蚌西路与燕山路交点,止于京台高速公路蚌埠出入口,是蚌埠市城市南部的重要出入口和城市的“南大门”,同时也是我市连接京台高速公路和仁和集机场的重要通道。

改造路段全长9.6km,按城市快速路标准建设,在原道路横断面全宽110m基础上进行合理规划,改造成双向八车道+四车道辅道,配套实施给排水、路灯等市政基础设施。

总投资2.35亿元,工期9个月。

2011年1月底前完成主体工程,11月16日完成交工。

项目采用BT模式建设,由安徽水利股份开发有限公司中标承建。

（五）、建设、移交、运营（BTO）
BTO是英文（Build-Transfer-Operate）的缩写，即建设-移交-运营。

BTO 方式是指民营机构为水务设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。

案例1：竹园污水处理厂
2002年6月5日,民间资本占到85%的上海友联联合体与上海市水务局下属的水务资产经营发展公司签约,将以BTO形式,获得总投资额为8.7亿元人民币的上海市最大污水处理项目—竹园污水处理厂20年特许经营权,投资建设、运营这家日处理能力达到170万吨的大型污水处理厂,标志着民营资本正式进人我国水务市场。

（六）、重构、运营、移交（ROT）
ROT是英文（Reconstruction-Operate-Transfer）的缩写，即重构—运营—移交。

ROT方式是民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

案例1：莲潭国际会馆
莲潭国际会馆位于高雄市左营区，原为高雄市政府人力发展局附属莲潭国际文教会馆，主要作为公务人员教育培训之用。

整个会馆设备陈旧、环境破旧、人员老旧、管理落后，成为高雄市政府的一大负担。

莲潭国际会馆ROT模式2004年，高雄市政府以ROT模式对莲潭国际文教会馆进行公开招标。

台湾首府大学于2004年正式取得该会馆30年以上的经营权，签订了ROT合同，并斥资2亿元进行内部装潢和外部景观改造。

莲潭国际会馆不仅与福华酒店管理公司建立合作关系，而且打造成为亚洲最大，最优秀的教学会馆。

自2009年开张营业以来，莲潭国际会馆得到了脱胎换骨的改变，经营绩效获得各界肯定，荣获了台湾第八届金擘奖，也成为两岸名人交流与参访的首选。

（七）、设计、建造、融资及经营（DB-FO）
DB-FO是英文（Design-Build-Finance-Operate）的缩写，即设计—建造——融资—经营。

DB-FO方式是私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。

当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

案例1：北威尔士道路(A55)的建设
威尔士省基于DB-FO方针,将项目的设计、建设、资金筹措、运营委托给私营企业。

私营企业进行道路的建设,并对建成后的道路进行长期的管理。

在合约期间(30年),根据预计的通行车辆数(影子通行费用)向政府收取费用,回收投入的资金。

合约期满后,将道路引渡给道路厅。

案例2：天津危险废物综合处理中心
天津危险废物综合处理中心位于天津市津南区，年处理能力为3.7万吨，由威立雅环境服务联合3家合作伙伴按照国际标准投资、设计建设并运营，是国内首座集焚烧、化学处理、安全填埋、资源化为一体的现代化危险废物处理处置基地，2004年2月正式投产。

天津危险废物综合处理中心处置设施和技术在国内同行业处于领先水平，解决了天津市企业产生的危险废物的安全处理处置问题，被国家发改委和环境保护部认定为全国示范基地，获得多项荣誉。

（八）、建造、拥有、运营（BOO）
BOO是英文(Build—Own—Operate)的缩写，即建设—拥有—经营。

BBO方式是承包方根据发包方赋予的特许权，融资建设并经营某项基础设施，但并不将此基础设施移交给发包方，承包商允许向设施使用者收取一定的费用作为回报费用的方式。

案例1：国基大学城生活园区项目
国基大学城生活园区项目是一个完全后勤社会化的大学生活园区，从立项、论证、审批、征地、设计、招标到资金筹措、建造和营运管理都是自负盈亏的，学校仅负责安排学生的入住，园区管理处独立收费，独立管理。

为中州大学、郑州师专和郑州艺术学校的学生提供食宿、商业、娱乐等全套生活服务。

在扩招的背景下，学生在大学城里吃、住、购物。

生活园区的特点；一是人多市场较大；二是在高校内部消费市场具有封闭性；三是这些项目盈利能力强。