广东省耕地资源利用现状几存在问题

【内容提要】改革开放20多年以来，广东凭借着对国家政策的准确把握和灵活运用，充分发挥了广东独特的人文地缘优势，取得了世人瞩目的发展成就。

但经济的高速发展以及城市化进程的加快，导致土地资源的需求大幅度增加。

由于土地的有限性，加上农业结构调整以及人口增加等因素，使得广东人均土地资源占有量不断下降。

另一方面，广东至今还基本上延续着传统的以高资本投入、高资源消耗、高环境污染和较低的生产效益为特征的经济增长模式。

虽然广东的国土资源在经济发展中起到了重要的支撑作用，但是，受上述发展方式的局限，资源利用以粗放、外延方式为主，在资源消耗方面所付出的代价十分沉重，距可持续利用的目标尚有相当大的差距。

当前，广东经济开始步入以适度增长为特征、以持续发展为目标的新阶段。

在这一新形势下，如何妥善处理资源与发展的关系，化解或减轻资源短缺对社会经济发展的制约作用，是直接关系到能否争创经济发展新优势的重要问题。

【正文】
一、土地资源可持续利用的涵义
土地是人类生存与发展的最基本条件。

正如马克思所指出的那样：“土地是一切生产和一切存在的源泉”。

由于土地是一切资源与环境要素的载体，决定了它对于社会经济运行具有不可替代的重要作用。

当前，全世界范围内的土地资源可持续利用问题突出：一方面随着社会经济的不断发展，对土地资源的需求越来越大；另一方面土地资源的供给日趋短缺，尤其是当今工业化、城市化的发展，造成农业用地日趋减少。

面临这样一个矛盾的状况，土地资源的可持续利用也就显得更加重要。

土地资源可持续利用是指在特定的时间和地区条件下，对国土资源进行合理的开发、使用、治理、保护，并通过一系列的合理利用、组织，协调人地关系及人与资源、环境的关系，以期满足当代人与后代人生存发展的需要。

在生态上表现为资源质量无退化，使国土资源可持续地保持较高的生产力；在经济上表现为资源不断地被合理配置和高效利用，即单位面积的高效益及长效力；在社会上表现为资源利用不仅满足当代人需要，而且遵循各代人之间的平等，确保后代人生存与发展的需要，即资源配置、利用及效益等方面在当代人之间及代际人之间保持公平。

土地资源可持续利用的核心内容是协同和公平。

协同即土地资源的利用应考虑社会进步、经济增长和环境保护三者之间的协同，只有这样才能体现出土地利用的目的——满足人类长期的需要。

因此，土地首先必须被各相关部门加以使用发挥其生产、承载等功能，增加人均福利，满足社会、经济发展的要求；其次，土地在使用过程中必须保持其质量不退化，不造成环境破坏和污染。

这样社会经济发展才能可持续下去。

公平即土地利用能保证当代人类平等享受土地功能，同时也能保证后代人平等地使用高质量土地、享受土地回报，甚至能使其他生物种群具有它们该有的占有享用土地的权利，只有这样才能保证土地利用符合可持续利用的原则。

目前国内外学术界经过多年探讨以后，一般都认同土地资源可持续利用应具有以下几个方面的特征：
1、保持和提高土地的生产性能或生态功能。

从可持续利用的角度看，土地资源利用所获得的财富和利益应该是不断增加的，至少应该维持目前水平，不应
由于掠夺式经营造成生产性能下降或生态功能退化。

2、降低土地利用可能带来的风险。

这是土地资源可持续利用的另一个侧面。

在土地资源利用过程中，有许多因素是不确定的，也有一些后果在当前是难以预料的，为此应重视土地资源利用可能带来的风险，进行利用后果的虚拟分析，建立可以降低风险概率的土地利用模式。

3、保持土地的数量和质量。

土地的数量是有限的，可持续利用土地资源必须要求保持一定数量的土地，特别是保持足够的耕地数量，同时保护和提高土地的质量，这样就有可能在某些方面要放弃暂的经济利益，但保持的意义在于未来能获得更大的利益。

4、土地资源的利用在经济上是可行的。

人们开发利用土地资源的目的在于获得利益，一般而言，如果开发利用收益大于投资成本，这种方式就能可持续；如不能获利，这种利用方式肯定不能可持续存在。

5、土地资源的利用能够被社会接受。

显而易见，如果一种利用方式不能被社会接受，这种方式肯定不能可持续。

当然社会接受性具有全局的意义，如果一种利用方式受到某个阶层或社会集团的欢迎，但对社会来说是有害的，那么这种方式肯定不能可持续，因为整个社会力量不会允许其长期存在。

二、广东土地资源概况及利用特点
广东地势北高南低，境内山地、平原、丘陵交错。

全省土地面积18万平方公里，其中耕地面积320万公顷，林业用地面积1025万公顷，荒草地面积57
万公顷。

其中，山地占全省面积31.7%，丘陵占28.5%，台地占16.1%，平原占23.7%。

另外，由于广东地处华南沿海，毗邻港澳，经济增长快，涉外性强，独特的地理环境和经济发展状况，因此土地资源的开发利用也形成了自身的特点，主要表现在四个方面：
1、人多地少、供需矛盾突出。

在广东土地的具体构成中，具有山地丘陵多，平原可耕地少，土地开发利用程度高、后备土地资源相对不足的特点。

“人多地少”主要表现在两方面：一是人均土地面积为0.3公顷，仅为全国平均水平的43%，世界平均水平的12.5%。

二是突出地表现在人口数量持续增多和耕地面积不断减少之间的逆向演化趋势上。

目前，广东的人均耕地占有量在全国30个省、市、区中排在倒数第二位。

广东的土地资源承载力，从1985年开始就已进入了超载状态。

有限的土地资源和十分短缺的耕地资源在很大程度上限制了广东省的发展空间，已成为制约广东省社会经济可持续利用的主要因素之一。

2、非农建设土地需求量大，供求矛盾日益加剧。

据研究，1978-1996年广东省的国内生产总值（GDP）增长率每增加1个百分点，需要付出耕地1823公顷。

如果广东未来一个时期的年增长率保持在10-13%的适度区间之内，平均每年减少耕地1.63万公顷。

若以此为标准，要实现中央提出的耕地总量占补平衡这一战略目标，现有的耕地后备资源仅能维持6.5年。

为此，现有的粗放型外延式扩张发展的土地利用方式必须根本扭转。

3、土地市场日趋完善，土地资产的价值得以显化和逐步提高。

通过引入公正、公平、公开的市场原则和不断完善市场准入机制，土地一级市场的出让率已达到54%，出让方式也从以协议为主转向公开招标、拍卖为主。

土地的资产属性也得到社会的广泛认同。

土地资产的价值通过市场得以显化和逐步提升。

4、土地利用的涉外性强，管理方式与国际惯例逐步接轨。

改革开放之初，广东凭借优越的地理区位和人文条件，以大量廉价的劳动力和土地吸引了大量的外商投资。

外资的进入和利用，对广东的土地管理方式提出了新的要求。

广东国土部门通过积极探索，勇于开拓，最后创造出了一整套既符合我国土地管理法律法规，又符合国际惯例和市场规律的土地管理方式，充分发挥了土地这一市场经济生产要素在招商引资中的作用。

据不完全统计，1997-2000年，外资企业用地，占同期全省建设用地量的23%以上。

其中东莞市的新增建设用地中，70%为外资企业用地。

土地已成为广东省吸引外资和高新技术的重要手段。

三、土地资源可持续利用面临的突出问题及原因分析
近几年，广东经济的发展速度和水平均位居全国前列。

与此同时，土地资源尤其是耕地的利用和保护方面暴露出来的问题也在全国具有代表性。

突出表现在：
（一）在广东许多地区仍有相当部分的领导干部对土地资源可持续发展问题的重要性、紧迫性认识不足。

主要表现为部分干部尤其是基层领导片面强调发展，强调建设用地的客观需要继续上项目、铺摊子，走占用耕地、扩大规模的老路，对中央和省委采取的耕地保护的一系列方针、政策持无所谓的态度，甚至还错误认为，保护耕地就是保护落后的生产力，把保护耕地与地方经济发展对立起来。

（二）土地管理体制不够完善，使得现行土地资源的统一管理职能未能完全到位。

1、多头管理冲击土地资源保护体系。

目前，各级政府土地管理部门的机构设置五花八门，上下不对口，随意性大。

根据其管理职能，可以分为土地、规划、房产管理“三合一”的深圳模式，土地与房产或土地与规划“二合一”的广州、汕头、台山模式，以及大部分市、县的专职管理土地的模式。

同时，在实际土地管理中，林业部门对林地、农业部门对农地、规划和房产部门对城市规划区和建成区的土地都拥有不同程度的管理权，导致法律赋予土地管理部门的城乡土地统一管理职能难以充分落实到位。

2、以“块块”为主的土地管理体制，造成各级土地管理部门对同级政府的违法批地用地行为难以进行有效监督。

由于各级土地部门隶属于同级政府，对政府领导或领导班子集体讨论审批土地，特别是对政府兴办开发区、城镇综合开发用地的审批，很难把关。

地方政府未批先用或越权批地，或擅自将土地审批权下放给开发区的违法行为重复发生，且普遍存在知情不报和接报不查的现象。

这就进一步助长了违法用地、违法批地的行政行为。

据统计，1997-2000年间，全省共发生各类违法批地、用地案件22.5万宗，面积9.68万公顷，其中耕地4.31万公顷，而属政府行为的占59.4%。

（三）外延式发展的粗放型用地方式，消耗了大量的土地资源。

1、土地占用过量、资金项目不落实，导致大量土地闲置浪费。

“九五”期间，广东经济发展一度过热，伴随发生了“圈地热”。

随着国家宏观经济调控政策的实施，大批项目的资金无法落实，造成大量土地资源的闲置
和浪费。

据1999-2000年间广东开展的查荒灭荒大行动调查，全省闲置土地达到
1.59万公顷。

2、重复建设加重了对土地资源的消耗。

在广东，开发区建设是重复建设最明显的例子。

广东的开发区建设在1993年达到高潮。

据调查，当时全省县级以上政府批准设立的开发区和成片开发区域共313个。

经整顿和撤并，到1997年底止，全省仍有国家和省批准的开发区56个，保税区4个，旅游渡假区25个。

56个省级以上开发区的规划总面积达12
万公顷，实际征用土地2万公顷，其中开发面积超过1.1万公顷。

开发区的重复建设和超前征用、开发土地，消耗了大量的土地资源。

其他大型的基建项目如机场、乙烯工程、高尔夫球场等都不同程度的存在重复建设问题。

3、非农建设项目超标超限额用地，也造成土地的过量消耗。

如广深高速公路东莞段，共建有7个互通式立交出口，每个占地小的有20公顷，最大的达86.7公顷，远远超出国际惯例3.3公顷的合理的和地标准。

在733公顷的总用地规模中，只有46%是道路用地，超过50%的部分用于配套设施建设和房地产开发。

又如广梅汕铁路用地，线路用地只占67%，其余的均为站场建设用地。

4、城市规划以外延式发展为主，占用大量农田，挤占了农业生存和发展的空间。

据统计，1986-1995年间，全省城镇扩大规模占地8.9万公顷，占同期建设用地量的56.1%，其中耕地占50%左右，且大多为土壤肥沃、耕地条件较好的农田和近效地。

（四）土地管理法制不健全，依法用地观念淡薄，违法用地现象严重。

1、法制的统一性尚不够完备，未能体现城乡土地统一管理的原则，对维护土地管理的正常秩序带来某些消极影响。

例如由于林业部门和国土部门对有关法律和政策理解上的分歧，使得林业管理和土地管理工作产生一些矛盾，突出反映在林业用地的权属管理方面。

林业部门以林权证代替土地证，在实际工作中造成了土地权属不明、界址不清，引发大量土地权属纠纷，导致国有土地资源资产流失。

广东的连山、阳春、化州等县市，因山林权证记载土地权属不清，多次引发大规模宗族械斗事件，影响社会稳定。

2、依法用地观念淡薄，违法用地现象严重。

主要表现在未批先用。

从市区到乡镇、农村，不同程度地存在违法用地现象。

据统计，目前全省市国有土地发证率73%，农村集体土地发证率94%，即现有用地中，国有土地有27%，集体土地6%没有取得合法的土地使用权。

四、主要措施与对策
广东的经济发展已步入一个重要的转型期，产业结构由劳动、资源密集型转向资金、技术密集型；经济增长也由高消耗、低效益的外延增长转向高效益、低消耗的内涵增长。

因此土地资源的配置也必须相应实现由外延式粗放利用转向内涵挖潜的集约利用。

面对这一形势，针对土地资源管理存在的问题，广东必须从以下三个方面进行一系列深刻的变革，为再创广东经济发展的新优势和保持国土资源可持续利用服务。

（一）转变土地利用方式，发挥土地资源优势，形成新的经济增长点，再创经济发展新优势。

改革开放以来，土地资源对广东经济增长做出了重大贡献。

粗略推算，1978-1996年，GDP每增长1%，需投入1823公顷耕地。

按照广东省土地利用总体规划的要求，1996-2010年的14年间，安排建设用地37.2万公顷（其中耕地8万公顷），年平均2.6667万公顷（其中耕地0.5567万公顷）。

省政府计划近几年广东GDP年增长速度要达到10%以上，据以往经验推算，每年需投入耕地约1.8万公顷。

由此可见，耕地投入的规划数与预测数之间存在着较大差距。

考虑到目前广东经济增长方式不可能在短期内完成由粗入型向集约型的转变，为了确保后续几年GDP10%的增长目标，必须重视土地对经济发展的保障作用，在稳定耕地面积的前提下，妥善地核定必要的土地（含耕地）投入。

用地的重点方向主要保证23项重点工程和十个高新技术开发区，其次是住宅建设和工业用地。

为实现上述目标，必须做到：
1、调整非农建设用地指标。

非农建设用地量在“九五”期间可以稍多安排一些，“十五”期间则应逐年减少。

1996年-2010年国家安排给广东非农建设用地可占用耕地8万公顷，平均每年0.57万公顷。

今年安排非农建设用地1.33
万公顷，其中耕地0.33万公顷。

这样安排，显然指标过紧，验证以保证经济建设的正常用地需要，仅广州新机场一项就需使用耕地达0.2万公顷。

其他重点工程和高新技术开发区的用地就很难验证保障了。

因此，“九五”期间广东每年非农建设用地指标应调整为2.67万公顷，其中耕地0.53万公顷以内，集中把效能能源、安居工程先搞上去，保证经济的增长速度。

这些土地资源的投入在“十五”期间就能充分发挥作用，到时用地量也减得下来，每年拟可按1.33万公顷来安排，其中耕地每年0.33万公顷。

总之，到2010年非农建设用地总量中的耕地占用不突破8万公顷是一个较为现实的指标。

2、立足依靠科技进步，发展知识经济，促进第二产业的升级换代，降低土地资源的消耗，提高产出效率。

以各地级市市区1994年工业用地的产出率来看，全省平均为7.52亿元/平方公里，而低的梅州、清远等市，只有1-2亿元/平方公里。

在广东的四个国家级经济技术开发区中，广州经济技术开发区的产出率为28.9亿元/平方公里，而湛江开发区只有1-2亿元/平方公里，差距相当大。

如果通过引进高新技术产业和促进工业的升级换代，将全省的工业用地产出率提高20%，则可节约土地6.069万公顷，相当于正常年份三年半的非农建设用地量。

3、理顺土地供需关系，强化用地的计划管理。

按现行管理体制，土地的征用与供给实际上是基本建设前期的一个程序，土地管理的功能主要体现在为建设项目提供用地保障上。

即项目一旦批准，不管土地可供能力如何，就必须提供用地。

这种从属和被动的管理体制，使年度用地计划形同虚设，约束力很弱。

为了经济的可持续发展，应该扭转以需求定供给的状况，实现以供给引导需求。

一是严格控制建设用地总量。

由土地管理部门严格按照广东省土地利用总体规划提供建设用地数量。

二是强化用地计划管理。

各级人发政府根据国民经济和社会发展规划，国家产业政策和土地利用总体规划的要求，按照国民经济和社会发展计划的编报程序，制定包括耕地保护、各类建设用地征用、土地使用权出让、耕地开发复垦等项指标在内的年度土地利用计划。

年度土地利用计划实行指令性计划管理，一经下达，必须严格执行，不得突破。

三是建立建设用地预审制度。

在项目选址、可行性研究报告评审和初步设计审查阶段，土地管理部门应对项目用地进行预审，凡不符合土地利用总体规划或土地管理部门审查认为不应供应土地的，不得批准用地。

（二）实现耕地总量动态平衡，保持经济持续发展。

土地详查成果表明，广东实有耕地面积为320公顷。

按照国家关于耕地总量动态平衡的总体要求，从1996年起至2010年止，广东动态平衡任务是：补充新增耕地11.8万公顷，平均每年新增耕地0.87万公顷；控制耕地减少量为11.27万公顷，其中非农建设用地8万公顷，平均每年可用0.53万公顷。

要实现上述目标，必须做到：
1、立足土地后备资源的开发利用，为农业生产提供新的发展空间。

据调查，到1990年底，全省尚有农用土地后备资源47.55万公顷，为现有农用土地面积的3.3%。

其中可开垦为耕地的有10.8万公顷，是今后一个时期内开发的重点。

按照国家的要求，到2010年，广东需开发、复垦整理新耕地11.8万公顷，如按开发每1/15公顷耕地平均需要8000元计，即需要投入资金141.6亿元，平均每年要投入10.89亿元。

2、立足土地整理，提高土地资源的综合利用率，确保土地有效供给。

主要通过以下两个途径：一是提高现有城乡居民的土地利用效率。

如果城乡居民点的土地利用率提高20%，则全省可节约非农建设用地15万公顷，相当于过去十年间全省非农建设用地量的总和。

二是通过农地整理，至少可以增加耕地有效面积12万公顷。

按每1/5公顷耕地平均年产粮食600公斤计算，可增产粮食7.2万吨。

因此，加强土地整理是缓解土地供求矛盾，提高土地有效供给的重要途径之一。

3、立足存量土地的再利用和闲置土地的重新消化，以满足新时期建设用地的需求。

存量土地再利用的重点应放在旧城旧村庄改造、企业异地搬迁改造和国有企业土地资产的重新高速配置上。

据初步测算，全省旧城改造和异地搬迁改造，可以置换出市区土地2.25万公顷；可供拆除的农村废旧宅基地有近5万公顷，另外，广东省目前还有1.59万公顷的闲置土地有待消化调整利用，这将成为广东今后一个时期补充建设用地和耕地资源的最为直接和有效的措施。

（三）加大改革力度，营造土地资源管理新优势。

1、深化管理体制改革。

首先应进一步完善土地资源综合经营管理体制。

严格按照城乡土地资源统一管理、行业用地统一管理、实施一个部门管地的原则，做到“六个统一”：即由土地资源综合管理部门统一管规划、统一管征地、统一管产权、统一管出让、统一管市场、统一管执法。

建立一支强有力的土地管理队伍，为土地资源的可持续利用提供有效的行政管理保障。

其次应建立以土地总监制为核心内容的垂直执法监督体制，强化自上而下的监督机制，使土地资源管理部门对同级政府和下级政府的用地行为能够实施有效的监督。

第三，逐步建立土地资源可持续利用评价体系，作为指导土地可持续利用的主要评价方式，并以此为依据来考评各级领导的政绩。

2、全面实施土地用途管制。

坚决贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》，各业用地都应符合土地利用总体规划，对农地和非农地实行严格的用途管制；小城镇和乡镇企业用地衽与农村居民点缩并和复垦成耕地挂钩的管理办法；地方建设项目用地以补充相应的耕地为前提，实行占用耕地与开发复垦挂钩。

3、完善土地法制，实行依法治理。

首先应对现行的地方性规章进行全面清理，凡是违背《中华人民共和国土地管理法》的，应及时修订。

重点理顺林与地、房与地、农与地的产权关系，严格遵循林随地走，房随地走，农随地走的准则，维护法制的统一性。

其次应大胆探索，对土地管理的新形势和土地开发利用出现的新生事物，如果园、庄园用地管理，农林项目用地管理，农村集体土地管理，土地利用规划和用地计划管理等要积极探索行之有效的管理办法，为形成新型的
土地法制体系提供可借鉴的经验。

（四）加强土地法制宣传教育，加大执法力度。

随着广东省经济的发展，土地资产数量逐步显化并不断升值，土地违法案件、土地权属纠纷也频繁发生。

加强《中华人民共和国土地管理法》及其他相关法律法规的宣传教育显得尤其重要。

特别是修订过的《中华人民共和国土地管理法》中有许多新内容涉及广大人民群众的切身利益，各级政府应经常组织宣传教育，掀起学法高潮，使人人能知法、守法、用法。

对于既成事实的违法用地，规划、国土、建设、房管部门必须从维护全省整体利益出发，严格依照法律法规联合执法，认真开展清查处理，符合规划的，可采取酌情处罚、补办手续等办法予以确权登记发证，不符合规划的要坚决予以拆除。