自然灾害受害者国际法保护中的问题探析

对自然灾害受害者的国际法保护
［文章摘要］：天有不测风云，人有旦夕祸福。

灾害是自古至今都困扰着人类的话题，如果存于一个人人自危的社会，那么人与人之间将失去彼此的信任，整个社会将失去秩序，人类也将随之失去整体的幸福与安全。

自然灾害频发的今天，自然灾害已成为人类安全的最大威胁。

如何加强自然灾害受害者的保护成为现实的社会问题。

本文旨在以自然灾害受害者的基本人权为立足点，从自然灾害受灾国与国际援助两个层面探讨对自然灾害受害者的国际法保护，期冀自然灾害的国际保护问题得到国际社会的重视，以形成完善的受害者保护国际制度保障基本人权。

［关键词］生命权自然灾害人道主义援助
Exploring the protection of victims in natural disaster under international law
［Abstract］：Like Weather, one's fortune may change by the evening. Disaster is always the disturbing topic since ancient times. If everyone makes danger in their living society, there will be no trust, no public order, then happiness and safety will be away from human being. Today, natural disaster has become the most severe threat towards human security with its frequent occurrence. How to enhance the protection of the victims remains a great issue. It'll be discussed in the article of international law issues on the protection of the victims through aids of disaster stricken countries and international community, which gets a foothold at the basic rights of victims in natural disasters, in order to catch the international community's attention, and moreover, form an international system of protection of natural disaster victims.
［Keywords］：Natural disaster Right to life Humanitarian assistance
导言
灾害之于一国发生，最初只是受影响国的国内问题，然而当受影响国拒绝或仅仅依靠自己的力量无力对灾害进行救济时，便需要国际援助力量增强人员保护力度。

因此即便灾害本身并无涉外性，对受害者的保护仍然是具有国际意义的，因为国际援助力量通常是必不可少的。

尽管有些灾害规模很大，具有国际性，但管制与灾害有关的国际法仍然相对不成熟，目前没有世界性的公约涵盖救灾的所有方面，适用于灾害的重要多边公约一个也没有。

①从联合国及相关的国际组织在人员保护问题的动态上，我们可以看到该问题之其迫切性——2007年12月，国际法委员会将“发生灾害时的人员保护”（protection of persons in the events of disaster）专题列入其工作方案，并于2008年9月23 日召开的第63届联合国大会对该专题进行辩论，并通过一系列决议。

这说明灾害中的人员保护问题已引起国际社会的重视，国际社会亟需一套全面的灾害中的人员保护公约。

笔者注意到国际法委员会在
①See <Protection of persons in the event of disasters Memorandum by the Secretariat>, General Assembly Resolution
A/CN.4/590, available at /TMP/4274140.html, page.7last viewed 28th .Nov.2008.
该议题中的研究的保护对象是广泛的，但笔者将仅从受害者的角度进行研究。

同时，国际法委员会将研究的角度定位至一切形式的灾害，而笔者将仅探讨自然灾害受害者的国际法保护。

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一对自然灾害受害者保护的法理基础——受害者之生命权国际法委员会在该议题的研究角度方面存在争议。

有些委员指出此种权利本位的研究方法的重要性，强调这种方法将人的需要作为至上的关注，同时也将提高社会对个人的责任与义务；然而有些委员则对这样一种注重受害者人权的方法提出怀疑的态度，他们一方面考虑到此专题的当代性和国际社会投入的高期望值，并认为委员会应当认真评价权利本位方法是否有利达到这些期望，同时也考虑到如果采取此种研究方法会导致问题复杂化，因为随之可能产生权利如何实现、国家承担怎样的义务问题。

①
但笔者认为，权利本位的研究方法是可行的。

首先，国际法在人权保护领域乏力，国家履行基本人权保护的义务不具体，基本人权保护缺乏有效的实施机制。

国际法的主要目的乃在于建立国际标准，并促进各国符合这些标准②，然而一国是否采用国际人权法确定的标准或是否履行国际人权法确定的国际义务则取决于一国参与国际条约的情形及国际条约于缔约国内的适用情况。

如果一国并非国际人权公约的缔约国，或者虽为国际人权公约缔约国但于公约允许范围内对公约内容有所保留，或者依其国内法，公约在其国内的适用为间接适用，即需由国内立法机关将条约转换为国内法，而该国尚未将该义务落实，那么国际人权法对该国的效力就是不确定的，公民的基本人权未必能得到该国的有效保护。

况且构成国际人权宪章的《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》虽规定了个人在国际法上的基本人权，公约也只是使用了“本公约每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利”③“每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作……逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现”④的措辞，尽管明确了国家负有相关义务，但并不具体，也缺乏强制约束力，由此不仅导致国际人权保护缺乏有效的实施机制，同时也导致各国对基本人权保护的标准及方式参差不齐。

而自然灾害中个人的生命显然是高于一切的，如果各国在对个人生命的保护上缺乏切实的实施机制，国际人权法不能对各国实行有效的监督机制，那么个人生命权是无法得到切实保障的。

因此在自然灾害人员保护领域中采取权利本位的研究方法有利于明确这一领域国家对基本人权保护的具体义务，弥补现行人权公约的不足。

尽管如一些委员所言，这样的研究方法可能会加重问题的复杂性，但从长远来看，是有利于国
①See <Report of International Law Commission>-General Assembly Official Records, Sixty-third session Supplement
No.10(A/63/10),/doc/UNDOC/GEN/N07/467/73/PDF/N0746773.pdf?OpenElement,,st viewed 28th .Nov.2008.
②［美］路易斯·亨金著，张乃根、罗国强等译：《国际法：政治与价值》，中国政法大学出版社2005年2月版，第299页。

③《公民权利和政治权利国际公约》第二条一款。

④《经济、社会及文化权利国际公约》第二条一款。

际人权法的发展的。

其次，尽管笔者采取了权利本位的研究方法，但需要强调的是，此处之“权利”仅仅指受害者的基本人权，而并非一些国际法委员所提出的“个人获得救助权”，国际法中尚无这一权利的概念，其概念是模糊的，也无切实的法律依据。

在笔者看来只有立足于国际人权法赋予个人的基本人权，从受灾国层面与国际援助主体层面展开对人员保护问题的探析才是有实际意义的。

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二对自然灾害受害者的国内保护制度——以受灾国国内立法为切入点
1. 受害者享有基本人权得到实现的权利
由于笔者是从以受害者之生命权角度探讨该问题的，因而，此处的“受害者”被笔者定义为“生命或健康受自然灾害威胁的人”，排除了其他权利受自然灾害影响的人；但此处之“人”涵盖了位于受灾国领域内的一切自然人，无论本国人还是外国人。

生命权（right to life）是最基本的人权，是享受其他人权的基本前提。

①联合国人权事务委员会指出，生命权是甚至社会紧急状态存在时也绝不容许克减的最重要的权利。

②构成国际人权宪章的《公民权利与政治权利国际公约》与《世界人权宣言》都赋予了生命权极其重要的地位，前者甚至将生命权表述为每一个人“固有（inherent）的权利”③，并且在其保护的所有各项权利中，只对生命权使用了“固有”一词，强调了生命权至高无上的地位。

此外，尽管《世界人权宣言》及《公民权利和政治权利国际公约》都承认一个国家在必要时可以限制某些人权以保护公共利益（克减措施），但《公民权利和政治权利国际公约》明确将生命权排除于可克减的权利之外，突出了生命权的至高无上。

除了国际人权公约，生命权在区域性的人权公约中也得到重视，例如《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》、《非洲人权和民族权宪章》。

另外在许多国家，生命权都被确定为一项宪法性权利。

我国尽管未将生命权确定为一项宪法性权利，但并不等于否认其至高无上的地位。

联合国217A号决议通过的《世界人权宣言》以及联合国人权事务委员会对生命权的态度都是明朗的，作为联合国的会员国之一，我国是一向秉承联合国的宗旨行事的，也就自然承认了生命权至高无上的地位，只是要将其化为宪法权利，尚需时间的洗礼。

对于生命权的权能，国际公约或是区域条约的规定并不统一。

现有的国际公约或是区域条约大都只赋予了生命权消极的权能。

无论是《公民权利和政治权利国际公约》，还是《欧洲人权公约》，抑或《美洲人权公约》，缔约国对生命权所承担的保护责任都仅限于“不得任意剥夺生命”，其实质是国家通过限制政府行为和让个人自行其事而予以尊重。

然而就生命权之本质而言，生命权即是积极权利又是消极权利。

一方面，生命权不可剥夺，此为其消极权能；另一方面，个人有权请求国家积极维护其生命权的实现，即便此项权利并未有公民
①人权事务委员会第14号一般性意见，《关于核武器和生命权》，转引自杨宇冠著：《人权法——<公民权利和政治权利国际公约>研究》，中国人民公安大学出版社2003年4月版，第136页。

②人权事务委员会第6号一般性意见，《关于生命权》，转引同上。

③见《公民权利和政治权利国际公约》第四条。

个人主张，但一国政府基于其政府职能也负有责任履行这样的义务。

尽管国际人权法并未明确生命权的积极权能，但笔者认为，可以基于《维也纳条约法公约》确定的条约解释原则，对国际人权公约进行善意解释，赋予生命权以积极权能。

因为仅仅将生命权的权能定位于“不可剥夺”是不足以保护人权的。

如果个人的生命岌岌可危，政府却坐视不管或者不提供有力的救济是与国际人权公约的精神所违背的，也同联合国宪章的精神相悖。

2. 受灾国政府负有保障基本人权实现的义务
首先，灾害发生后，受灾国基于其属地管辖权对其领域内的一切受害者承担首要的保护责任。

这种首要的保护责任是为国际社会所认同的——联合国大会第46/182号《加强联合国紧急人道主义援助的协调》决议的附件中明确了受灾国的在自然灾害中首要的救助义务。

①此外仍有许多国际文件在这一方面达成同样的共识。

这种保护责任的行使应当是立即的、刻不容缓的。

其次，基于生命权的平等性，受灾国进行灾害救助时负有履行非歧视原则也即国民待遇的义务。

平等是人权的核心内容之一，它本身是一项人权，同时又体现于一切其他人权之中，是其他任何权利成为“人权”根本。

②如《世界人权宣言》所言：人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由,不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。

作为一项至高无上人权的生命权自然也是平等的。

坚持非歧视原则也是国家对国际法上国民待遇原则的遵守。

2004年印度洋海啸之后的救援工作中类似的道德危机确实存在——早期的救援工作杂乱无章，基本的人道法准则例如“非歧视待遇”并未得到遵守③。

现实问题的存在使得我们有必要在此强调该原则之重要性。

另外，受灾国进行灾害救助时受灾国政府应遵守人道原则。

灾害中人员保护工作的进行，不仅应遵守国内法，同时也应当遵守双边和多边条约对灾害救助的规定。

在国际人道主义法研究所于1995年通过的《复杂紧急情况下人道主义援助问题莫洪克准则》及2006年《使用军事和民防资源救灾的指导方针》对人道原则的定义为：“无论何处发现人们遭受痛苦均需予以救助，特别关注人口中的最脆弱者，例如儿童、妇女和老人。

必需尊重和保护所有受害者的尊严和权利。

”需要强调的是人道原则与前述的平等原则并不矛盾，平等原则关注的是形式上的平等，而人道原则是平等原则的深化，其关注的是实质的平等。

人道原则并非否认生命权的平等，而旨在强调在平等原则的基础上对弱势群体的更多关注。

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三对自然灾害受害者的国际保护制度——以人道主义援助为切入点当严重自然灾害发生导致大规模人权危机，而依靠受灾国自身又无法解决时，国际援助的力量便必不可少，此类国际援助通常被表述为人道主义援助。

1. 人道主义援助的法理基础
① See Resolution adopted by General Assembly, Sixty-second Session, A/RES/62/95. Available at
/doc/UNDOC/GEN/N07/469/47/PDF/N0746947.pdf?OpenElement, l ast viewed 28th,Nov.2008.
②张爱宁：《国际人权法专论》，法律出版社2006年5月版，第23页。

③ See < Legal issues from the international response to the tsunami in Indonesia> , An International Disaster Response Laws, Rules and Principles (IDRL) Programme Case Study, July 2006. Available at
/Docs/pubs/idrl/indonesia-cs.pdf st viewed 28th,Nov.2008
人道主义援助（humanitarian assistance）的基本规则最初在《1949年日内瓦公约》中得到体现，不过其仅针对武装冲突中的人员保护。

只有在20世纪以后向武装冲突以外的灾难的受害者提供国际援助才成为国际社会议程上的一个重要问题。

①2003年国际法学会布鲁塞尔会议上通过的关于人道主义援助的决议将“人道主义援助”定义为：为满足受灾者生存必不可少的基本需要而提供的人纯粹人道主义性质的货物和服务所有行动、活动和人力及物质资源。

②由此看来国际社会已将人道主义援助作为一种保障受灾者基本人权的方式之一。

在笔者看来，人道主义援助的法理基础乃在于对生命权的尊重和国际合作的需要。

《联合国宪章》宪章一再确认，合作原则是国际法律秩序的一个基本前提。

③《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》也将合作原则述为七项国际法基本原则之一。

④
需要明确的是，人道主义援助不同于人道主义干涉。

人道主义干涉已越来越为国际法所抛弃，因为其实质上是以人权的名义对国家主权的干预，其立足点在于干涉国的利益。

而人道主义援助的目的则是为了更实现人权，其立足点则在人本身。

2. 自然灾害方面人道主义援助的国际立法
首先，在多边层面并无普遍的综合性文书。

但各方曾拟定和通过了许多“软性法律”和非法律宣言，包括在联合国主持下或与联合国协作拟定的此类文书⑤。

载有提供国际援助的一般现行条约只有两项，一个是2000年通过的关于各国民防实体间合作的《民防援助框架公约》；另外一个则是1998年通过、2005年生效的《为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》，主要解决的是在救灾行动过程中提供电信援助问题。

但以上两个公约都未得到广泛参与，且实地适用效力不加。

⑥此外，现行的国际公约和协定得到许多没有约束力的文书的补充。

例如联合国大会46/182号《加强联合国紧急人道主义援助的协调》的决议；红十字与红新月会议通过的《红十字和红新月救灾原则和规则》、《红十字会对灾害中平民进行国际人道主义救济原则宣言》、《国内便利和管理国际救灾和初期恢复援助工作导则》；国际人道主义法研究所《人道主义援助权利指导原则》、《复杂紧急情况下人道主义援助问题莫洪克准则》；国际法学会2003年在比利时布鲁日举行的会议上通过了关于人道主义援助的决议。

以上多边公约以及其他不具有约束力的文件尽管作用范围有限，但至少确立了人道主义援助的基本原则——人道、公正、中立，这些原则也为许多国际法律文件一再重申。

3. 提供人道主义援助的主体
① Protection of persons in the event of disasters Memorandum by the Secretariat, General Assembly Resolution A/CN.4/590,available at /TMP/4274140.html, st viewed 28th .Nov.2008.
②Resolution on humanitarian assistance, Sec.1 (2).
③具体详见《联合国宪章》第一条、十一条、十三条、五十五条、五十六条。

④《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》：鉴于逐渐发展与编纂下列原则:……（ｄ）各国依照宪章彼此合作之义务。

⑤ Preliminary report on the protection of persons in the event of disaster,General Assembly
A/CN.4/598,available at /TMP/1070451.html,page12, last viewed 12th,Dec.2008.
⑥ Preliminary report on the protection of persons in the event of disaster, General Assembly
A/CN.4/598,available at /TMP/1070451.html,page12, last viewed 12th,Dec.2008.
红十字与红新月国际会议于2007年的《国内便利和管理国际救灾和初期恢复援助工作导则》将“援助行为体”定义为：提供慈善救助的任何人道主义援助组织、援助国、外国人、外国私营公司、或在受影响国内受灾或赠送实物或现金的其他外国实体。

可见该概念中人道主义援助的主体包含了国家、国际组织和其他非国际法主体。

在实践中，提供人道主义援助的主体以国家和国际组织居多。

以2008年发生在我国的汶川大地震为例，从灾害发生的5月12日至6月4日不足一个月的时间内，共有166个国家和16个国际组织通过各种渠道向我国提供了资金和物资援助，4个国家向我国派出救援队展开救援工作。

①在过去几年及近年来发生的印度洋海啸、缅甸“纳尔吉斯”强热带风暴以及我国四川省于今年发生的特大地震中，许多国家、政府间国际组织、非政府间国际组织、以及一些私人实体都即时伸出援手，一定程度上弥补了国内救援的不足。

4.人道主义援助的实施………………………………………………………………………………………………………
四对自然灾害受害者进行国际保护中存在的若干问题第一，国际人道主义援助的实施。

人道主义援助的实施必须以受灾国政府的同意为前提。

这一点在联合国大会 46/182号《加强联合国人道主义紧急援助的协调》决议的附件中有所体现——必须在受灾国同意和原则上应受灾国呼吁的情况下提供人道主义援助。

②因为，即便是基于人权保护的理由也必须首先尊重受灾国的国家主权（除非有例外情形，对于例外，笔者将在下文中谈及）。

此外，提供人道主义援助的国际力量必须遵守受灾国的国内法以及相关的国际法。

笔者认为，有必要在全球范围内形成系统的自然灾害人道主义援助多边公约以规范人道主义援助行为，并且此类公约的主体应不以国家为限，因为事实上很多国际组织在人道主义援助中都发挥了重要作用。

第二，受灾国政府应对自然灾害的国内立法有待完善。

2005年的印度洋海啸发生后，红十字会与红新月会国际联合会国际灾难应变法 (IDRL)项目在总结印度洋海啸的救援工作时谈到：印度尼西亚政府完全需要加强法规的力量以确保救援的质量与合作水平。

③这说明灾害发生前的立法是不完善的并且影响到了救援工作的展开。

2008年我国汶川大地震发生后，全国人大随及颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，并着手对《中华人民共和国防震减灾法》进行修订。

这样的事后法也反映了我国自然灾害救助立法的不完善。

且这两个法案都仅仅对国内救援做了详细规定，对外国救援的配合只是口号性的规定，并未形成相关制度，这样难免会在日后遇到实际问题时无法及时解决一国政府有必要完善关于自然灾害救助的立法，包括国内救助的展开与对国际救援力量的配合。

① 2008年6月4日国务院新闻发布会，民政部救济司司长答记者问.
/article/mxht/ftzb/zxft/200806/20080600016109.shtml, 2008年11月28日访问。

②See General Assembly Resolution 46/182.Strengthening the coordination of humanitarian emergency assistance of United Nations,Annex,Article1.2. available at /TMP/2533850.html last viewed 28th,Nov.2008
③ See < Legal issues from the international response to the tsunami in Indonesia> , An International Disaster Response Laws, Rules and Principles (IDRL) Programme Case Study, July 2006. Available at
/Docs/pubs/idrl/indonesia-cs.pdf，page40. last viewed 28th,Nov.2008
第三，受灾国政府的保护与受害者本国领事保护的协调。

《维也纳领事关系公约》赋予了各国领事于国际法限度内保护派遣国及其国民的权利。

受害者本国领事对其提供领事保护是有利于受害者本人权利的保护的，这是领事保护积极意义之体现。

但有一点要看到，由于领事是于接受国领土内行使领事保护职责，因而不可避免的涉及敏感性话题从而使领事保护变得复杂化。

而自然灾害中人员保护却是迫切的，不宜在权力的怪圈中纠结。

笔者认为欲解决两者互相冲突的问题必须从实际出发，一方面，由于领事保护是基于属人管辖权，必先让位于受灾国的属地管辖权；另一方面，二者的协调必须立足于对受害者人权的维护。

因而笔者认为，只要与受灾国公共秩序、基本法律原则不冲突受害者便有权优先得到本国领事保护，这样将更有利于受害者基本人权的实现。

为防患于未然，各国有必要在双边或多边领事协定中纳入自然灾害发生时的领事保护问题的解决机制。

最后，受自然灾害影响的国家不采取措施保护其领域内受害者的基本人权又不接受国际人道主义援助而导致其领域内大规模人权受有损害时的解决。

笔者认为，在此情况下，国际社会应当发挥作用。

联合国宪章第七章赋予了安理会对于和平（peace）之威胁、和平之破坏及侵略行为情势的判断，并依据不同情形采取集体行动，以恢复国际和平及安全。

第二次世界大战以前，人民对于和平的认识仅限于不存在国家间的战争，而二战之后，人们开始提出一种积极的和平概念，认为除没有战争外，人权受到保护和不存在暴力的状态才能被认为是和平状态，因为人权具有国际性。

进入20世纪90年代以后，联合国接连对大规模侵犯人权的行为进行了干预，例如安理会授权在前南斯拉夫、索马里、伊拉克等地采取集体行动，以保护当地的人权。

尽管此前联合国在保护人权方面采取的集体行动都针对武装侵犯人权的行为，但不意味着联合国没有权利授权对其他侵犯人权的行为采取行动，因为，对于何种情形构成对“和平的破坏”、“和平之威胁”，安理会有完全的权威做出决定。

对此笔者认为，如果受灾国政府如果置本国境内自然灾害受害者的生命于不顾——受害者自身无法自力救济，受灾国政府既不采取措施救援又不接受国际援助，从而导致大规模的人道主义灾难，那么联合国安理会有权决定是否采取集体行动以保护受害者的权利。

此即进行人道主义援助以受灾国同意为前提的例外，因为此时，人权高于主权。

但是必须强调联合国在该问题上应慎重行事，因为不能任意以人道主义的名义干涉他国内政，安理会对于情势的判断必须履行法定的程序，对于认定的标准也应当客观公正。

并且，集体行动也应限于非军事行动，因为该集体行动的目的应当是督促受灾国加强人权保护的力量，而不是对受灾国政府的惩罚。

我们应永远记住康德给我们的道德的“绝对命令”——永远将人作为目的，而不是手段和工具。

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结语
笔者通过前述研究对自然灾害受害者的国际法保护进行了法理上的探索，同时对国际援助制度进行了介绍与分析，另外提出了自然灾害受害者保护仍然面临的若干问题。

笔者认为，随着全球气候的变化，不能不说人类无时无刻都面临大自然的考验，如何提高应对自然灾害。