滦南县农田水利设施建设的完善与对策

滦南县农田水利设施建设的完善与对策
摘要
农田水利设施对于农业生产条件的改善具有大中型水利设施所不能替代的直接作用，可以起到蓄水排涝和缓解旱情的作用，同时也为农业生产减少投资成本；而且大中型农田水利设施效益的发挥也离不开小型农田水利设施的配套。

因此，小型农田水利设施建设在粮食安全和国民经济中的地位显得尤为重要。

可是近几年来，小型农田水利设施越来越弱化，甚至已失去它应有的作用。

关键词：小型农田水利；存在问题；建议
LuanNaXian irrigation and water conservancy facilities construction perfect and countermeasures
Abstract
the irrigation and water conservancy facilities for agricultural production conditions to improve with large and medium-sized water conservancy facilities can substitute direct action, can rise to alleviate the water drainage and drought function, and also for agricultural production to reduce investment cost; And large and medium-sized irrigation and water conservancy facilities efficiency also can not get away from small irrigation and water conservancy facilities supporting. Therefore, small irrigation and water conservancy facilities construction in the food safety and the status of national economy is particularly important. But in recent years, small irrigation and water conservancy facilities are becoming more and more attenuated, has even lost its proper role.
Keywords: small irrigation and water conservancy; Existing problems; suggest
目录
摘要 ......................................................................................................................... Abstract . (I)
引言 0
文献综述 0
（一）国内研究现状 0
（二）国外研究现状 (2)
一、加强农田水利建设所具有的积极意义 (3)
（一）水是可以循环利用的资源 (3)
（二）农田水利建设关系社会的稳定 (4)
（三）农田水利建设关系乡镇粮食生产安全 (4)
（四）农田水利建设关系农村经济持续健康发展 (5)
二、滦南县农田水利设施建设现状 (5)
三、滦南县农田水利设施建设存在的问题 (6)
（一）水利设施老化严重，季节性、工程性缺水问题突出 (6)
（二）水利工程配套建设滞后，水资源浪费严重 (7)
（三）水利设施建设管理难度加大 (7)
四、滦南县农田水利设施建设问题的原因 (8)
（一）思想观念落后 (8)
（二）资金投入不足 (8)
（三）体制机制不完善 (9)
四、滦南县农田水利设施建设问题对策及建议 (10)
（一）转变观念，明确职责 (10)
（二）制定规划，统筹谋划 (10)
（三）加大投入力度，破解资金瓶颈 (11)
（四）创新体制机制，明晰水利工程产权 (12)
（五）建立多渠道多层次的投入机制，加大投资投劳力度 (13)
总结 (14)
参考文献 (16)
致谢 (17)
引言
水是农业生产尤其是种植业、养殖业和水产业不可或缺的资源。

随着中国经济不断发展、人口逐年增加以及粮食加工业日益发展，食用和加工业用粮食和其他农产品的需求量也不断提高，而农业生产高效利用水资源是保证粮食安全和农业可持续发展的重要前提。

从根源上讲，一切农业用水都是天然降水。

农业生产的总耗水量由灌溉耗水量和降水耗水量两部分组成。

灌溉耗水量是由天然降水直接进入天然水体后形成肉眼可见的“蓝水”资源的一部分; 降水耗水量是进入土壤储存并被粮食消耗的“绿水”部分。

据《1998—2007 年中国农业用水报告》显示，在全国主要粮食生产中，灌溉水贡献率多年来平均维持在40%，降水贡献率则为60% 。

所以，有产无产在“绿水”，稳产高产在“蓝水”，即提高农业生产用水效率不仅要提高灌溉用水率，更要加强对天然降水的有效利用率。

据《报告》测算，18 亿亩耕地红线中农田所吸收的降水量占广义用水资源的57% ，那么与之对应的“绿水”为4300 亿立方米、“蓝水”为3500 亿立方米，这就是最终确定的“粮食安全水资源红线”，即广义用水资源为7800 亿立方米［1］。

最近，中央提出到2020 年实施增加500 亿公斤粮食生产能力的目标，另一方面国家已经确定农业用水零增长，新开发的水源主要用于城市用水。

很显然，灌溉“蓝水”量不太可能大幅度增加。

因此，中国今后应该在发展节水农业、减少无效灌水、提高旱涝保收面积比例、提高粮食作物单位耗水量的同时，大力加强小型农田水利设施建设。

文献综述
（一）国内研究现状
中国农业生产领域出现的诸多问题凸显了小型农田水利设施建设的重要性。

国内学者从多重视角对小型农田水利设施建设相关问题进行了卓有成效的探讨。

于凤鹏[2]和韩清轩[3]对我国小型农田水利设施建设现状进行了研究认为，目前我国的很多小型农田水利设施由于当时建设标准低、配套差，后续投入不足，工程严重失修，现已成为提高我国农业综合生产能力的主要制约因素。

宋洪远、吴仲斌对小型农田水利设施建设滞后原因进行了研究，将其作为一种具有资产专用性的准公共产品，从盈利能力、社会资源介入和产权制度改革角度进行研究[4]。

持相似观点的还有刘铁军等，他们认为小型农田水利设施获利能力较弱和投资收益期较短造成农户的投资欲望缺乏，土地制度和金融制度的不完善又使农户缺乏投资能力[5]。

还有一些学者，比如彭代彦[6]和李锐[7]，测算了农村基础设施的投资效应，运用计量经济学的方法，测算了乡镇道路、农业科研与技术服务和农村医疗卫生设施在降低农业生产成本与提高农民收入方面的作用，说明了农业基础设施的投资绩效。

还有的采用C－D生产函数模型，测算了农业基础设施对农户收入增长的贡献。

近年来，对小型农田水利设施民间供给行为的产生和发展引起了学术界的广泛关注，也取得了一些研究成果。

研究者们胡继连等[8]，胡振鹏等[9]，蔡勇等[10]从小型水利工程产权制度改革的动因、产权制度改革的形式、产权制度改革的效果以及政策建议等方面，进行理论或者案例的分析研究农田水利工程产权制度改革的一个重要方向就是建立民间供给制度，但是对其民间供给行为系统深入的研究目前仍比较少见。

国内现有研究虽
然从农村基础设施建设现状、影响因素和改进思路等多角度进行了探讨，但是存在两个需要进一步研究的方向：一方面缺少从一事一议、财政补助政策角度研究小型农田水利设施建设促进效果、影响因素和改进对策的文献；另一方面也较少有揭示我国财政补助和小型农田水利设施建设变化内在规律和基本趋势的研究内容。

从这两个角度切入研究转型期中国小型农田水利设施建设问题的理论和现实意义不容忽视。

（二）国外研究现状
国外农村水利基础设施建设投入及水利供应基本与我国相似，都是由各国政府严加控制，不同学者就水利供应设施是否应该实现市场化的问题提出了各自的看法。

许多学者认为，把政府的管理职责部分或全部移交给农民协会或其他私人部门，才是最有效的途径（Gheblawi，2010）。

Thoban （2009）、Rosegrant和Binswanger（2012）也认为市场才是促进水资源利用效率和可持续发展的唯一手段。

Rosegrant和Binswanger（2012）特别提出了可交换水权的重要性。

规范化的水权不仅可以保证使用者的既有利益，减少交易费用，而且还能够促使使用者考虑到水资源的机会成本。

美国于上世纪五十年代将灌溉管理系统的职责从政府移交给农民组织，法国在20 世纪60 年代也开始实施这一管理体制的变迁，一些发展中的国家也于20 世纪80 年代开始对农村水利体制改革，目的主要是为了减轻国家财政负担，提高用水效率，促进农村可持续发展。

Raju（2010）的研究表明，在组织制度方面，用水者协会的成立减少了监督成本，增强了灌溉渠道的维护与修建工作。

也有一些学者对水利供应完全市场化提出了质疑。

Bauer（2008）指出，
完全竞争性的水市场在理论上和实践上都存在争议：一方面，其优点是提高了效率和用水的灵活性，国家干预和财政支出都相对较少；另一方面，其缺点在于存在社会和环境外部性，极易产生高额的交易成本和普遍的市场失灵现象。

因此，完全市场化的水权市场建立的最终结果是不确定的。

Brown 和Wall(2010)研究了澳大利亚的两个水利工程项目，其中一个是由政府和当地社区共同投资的，另一个是有私人和政府共同投资，并且在经营十八年后，私人公司将项目还给政府。

Rosegrant和Ringler（2010）的调查发现，政府参与水利建设投入的比例根据国家发展程度的不同而大相径庭。

在一些发达国家或地区，为了规避市场失灵，政府承担了农田水利建设中的大部分成本，而在发展中国家或者不发达地区，民间机构和农户承担相当大的一部分成本。

一、加强农田水利建设所具有的积极意义
（一）水是可以循环利用的资源
水量不足有碍于人类的生存与发展,水量过于集中又会酿成洪涝灾害,危及人类的生命及财产安全。

水极易受到污染,是污染物的载体,造成污染物的扩散与蔓延。

它的这些基本属性或特点,决定了水资源的合理开发利用和水旱灾害的防治是经济社会可持续发展必须解决的重大问题。

“可持续发展”不但要满足当代人的需要,而且不对后人构成危害,这种新的发展模式揭示了满足需求是人类的共同意愿,是保持生态环境所必须的;同时强调了发展必须与人口、资源、环境相协调。

这就要求当代人在考虑自己需求的同时,也要担负起历史的责任,考虑未来各代人的需求。

农村经济可以持续健康良好的发展，是与农田的水利建设息息相关的。

我国农业的可持续发展和
农民有一个稳定的收入以及农民生活的质量问题的提高有相关的联系，这些都是包含在农村的经济可持续发展之中的。

我们国家人口多，吃饭问题要解决，所以说，农田的水利设施是基础中的基础，为了加强农业基础设施，有些是不可缺少的，例如农业的生产成本降低，效益是高，还有农业的可持续发展。

（二）农田水利建设关系社会的稳定
农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则国家安。

一直以来,“三农”问题就是制约我国改革与建设的根本问题。

我国的经济结构能否顺利调整,国民经济能否发展得更快、更好,在很大程度上取决于农业基础是否稳固。

只有加强农业基础,确保农产品供给,才能顺利推进工业化和城镇化。

农民富强起来了，国家也就昌盛了，农村安定，国家也就可以安定，所以要加强农业的基础建设，保证农业产品的供给，才可以推进城镇化以及工业化。

保障农民的富裕和农村的稳定，才可以让整个社会保持在一个长期稳定的状态。

只有加强农业基础,开拓农村市场,才能支撑国民经济的快速增长;只有加强农业基础,促进农业发展,农民富裕,农村稳定,才能保持整个社会的长期稳定。

（三）农田水利建设关系乡镇粮食生产安全
滦南县粮食生产面临着耕地少、农业效益低、人口压力大和水资源严重短缺的挑战。

具体表现为:一是当前我镇水资源短缺的状况决定了农业用水不可能大幅增加,要稳定粮食生产能力,只能依靠提高灌溉水的利用率和水分生产率;二是现代农业对灌溉保证率、灌水方法与技术的要求更高,对灌溉的依赖性更强,而原有的技术和条件显然不能满足这一要求。

因此,要提高
粮食生产能力,必须加强农田水利等农业基础设施的建设。

（四）农田水利建设关系农村经济持续健康发展
滦南县农村经济可持续发展包含农业可持续发展、农民收入稳定增加以及生活质量的提高等具体要求。

如果我镇农业不能解决未来11万人口的吃饭问题,不能成为支撑国民经济和社会快速发展的基础产业,那么农业的可持续发展就从根本上失去了意义。

可以说,农田水利基础设施是“基础的基础”。

我们国家的粮食生产现在面临的问题就是耕地很少，人口又比较多，农业产生的效益又比较低，再一个就是水的资源又比较短缺，各种各样的问题和挑战，都是我们国家需要面对的，对于粮食的安全生产，与它联系最紧密当然还是农田的水利建设了。

我们国家资源的短缺主要体现在几个方面，比如说我们国家现在本来水的资源就是短缺的，所以，农业上面的用水是不可能增加的，但是使粮食稳定的生产，采取的方式是加强灌溉水的利用率等。

再一个就是为了保证灌溉率的提高，灌溉技术的改善，灌溉方法的改进，所以一定要加强农业基础设施的建设。

农业的可持续发展,农业生产成本的降低、效益的提高,以及综合竞争力的提升都离不开农业基础设施建设的加强。

二、滦南县农田水利设施建设现状
滦南县地处渤海湾北岸，海岸线长75千米。

地势平坦，北高南低，为冲积平原。

境内河渠众多，主要有滦河、滦乐干渠、潮河、柏各庄输水总干渠、小青河等。

属暖温带半湿润大陆性季风性气候，年平均气温10.6℃，常年降水量658毫米，年均日照2853小时，无霜期186天。

矿藏有石油、铁。

坨（子头）（京唐）港铁路和唐汀（流河）、唐柏（各庄）、古（冶）
扒（齿港）、平（泉）大（清河）公路、205国道交会过境。

国家商品粮生产基地县。

为评剧发祥地，评剧、皮影、乐亭大鼓是本地文艺“三枝花”。

纪念地有潘家戴庄“千人坑”惨案遗址。

近年来，滦南县在人增地减的形势下，农田水利基本建设围绕加强“三农”工作的整体部署，在全县掀起了大规模、持久性的农村水利建设高潮，兴修各类水利工程619 处，其中水库14 座，陂塘16 处，总蓄水能力1546.5 万m3；抽水站45 座，深机井57 眼，大口井228 眼，各类自流引水渠道21 条，建成万亩以上灌区5 处，发展水利设施面积10.65 万亩，兴修各类农村饮水工程224 处，建成小水电站8 座，装机13 台1025kW。

历年兴修基本农田累计26.28 万亩，治理水土流失面积541.2km2。

通过小型水利设施建设，进一步拓展了大农业框架，提高了农业整体水平，为县域社会经济发展提供了强有力的水利支撑。

三、滦南县农田水利设施建设存在的问题
虽然近年来滦南县农田水利设施发展较快，新建或维修了一大批水利设施，但是随着全市经济的快速发展，特别是农业产业结构的小断调整，水利基础设施已小能满足现代农业发展的需要，水利发展还存在一些需要解决的问题。

（一）水利设施老化严重，季节性、工程性缺水问题突出
山于滦南县多数小型水利设施兴建于上世纪五六十年代，工程标准低，施工质量差，遗留尾工大，并且长期带病运行，加之年久失修自然老化，塘库垮塌、淤积、渗漏严重，蓄水保水能力差，病情险情时有发生，下程效益难以发挥。

同时，尽答全市每年新建小少水利设施，但新增与减少的
水量相比小能保持平衡，从而导致生产用水供需矛盾突出，加之小少水利下程抗旱关键时刻小能正常启动，延误了抗旱时机，影响了农村经济的持续快速发展。

2009年统计撤示：全市有效灌溉而积与上年同比下降了1.03%，实际灌溉而积仪为耕地而积的53.56%抓统计：全县小型水库、山坪塘、提灌站和机电井病险率分别达73.55%，35.9% ，40.8% ，45.7% ，40.6%，蓄水能力下降35.0% -其中，“十一五”时期因水毁和年久失修而无法使用的山坪塘、提灌站和机电井分别达50处、51处、5处和110处，无法使用的主干支水渠达97km。

（二）水利工程配套建设滞后，水资源浪费严重
抓统计：滦南县各类水利工程干支渠设计长度为8100km，配套长度仪为5200km，实际防渗2800km，仅占应防渗长度的53.85%大部分小型水库、山坪塘和提灌站未配齐灌溉渠道，加上灌区的部分配套供水设施长期得小到修复渠道垮塌、渗漏，一些水库只能以河代渠放水，出现田间普遍大水漫灌现象，水资源浪费惊人。

因渠道末级灌溉得不到保障，一些地方发展提灌抽水解决灌溉问题，造成重复建设，增加农民负担，形成恶性循环。

全市小型灌区渠系水利用系数在0.38～0.42 之间，低于全国0.6 的水平，远低于发达国家0.8 的水平。

（三）水利设施建设管理难度加大
农村以户为单位的联产承包责任制实施20 多年来，对调动广大群众积极性起到了很大作用，但是农户分散经营又给水利建设和管理带来农民义务兴修水利积极性不高、水费收缴困难、管理保护难等问题。

许多地方堰塘淤积失修、渗漏严重、功能退化，在灌溉季节往往是“水来了大
家抢，设施坏了没人修”，农田有效灌溉面积逐年衰减。

同时，农村中不少水利工程仍沿袭计划经济体制下的建设管理模式，即由国家投资建设，地方管理使用，权责不明，重用轻管，水利管理困难较大。

一些地方水政违法事件无力查处或虽经过立案、审查，但最后得不到有效落实的情况仍然存在。

四、滦南县农田水利设施建设问题的原因
（一）思想观念落后
虽然滦南县一些地方时有干旱灾害，但灾情不大。

因此，部分干部对进行农田水利基本建设的紧迫感不强，兴修水利口头喊得多，实际行动少。

特别是农村税费改革后，多年形成的政府发动、群众参与的农田水利基本建设模式逐渐淡化，加之部分群众等、靠、要思想严重，致使很多急需修建的农田水利工程无法组织实施。

（二）资金投入不足
国家不断加大对农业的财政投入力度，但投入与建设的需求相比十分有限，加之各县（市、区）财政不宽松，近几年重点工程建设前期费用高、地方配套任务重，很难拿出更多资金用于农村小型水利工程建设。

“十五”期间，滦南县农田水利建设地方累计投入8.94 亿元，而“十一五”时期累计投入仅为4.44 亿元，比“十五”时期少投入4.50 亿元，同比下降50.34%。

农田灌溉工程建设涉及到发改、水利、财政、国土、农业、农发、扶贫等多个部门，建设思路、工程标准侧重不同，项目计划下达时间不一致，国家层面缺乏相应的综合规划和协商机制，出现重复立项现象，破坏了总体规划布局和资金的集中使用，造成一些工程缺少技术支撑，工程效
益发挥不良。

特别是税费改革后，随着“两工”的取消，“一事一议”规范落实难；加之社会力量参与农田水利基本建设的多元化投融资格局尚未形成，致使农田水利基本建设面临新的困境。

（三）体制机制不完善
管理主体缺位；除大中型水利工程有专门的管理机构和人员外，大部分农村小型水利工程建、管、用三位脱节，管理、维护主体缺位。

管理到位难，运行困难。

以前，农田水利主要靠基层乡镇水利服务站进行管理，乡镇机构改革后，全市除阆中市设计片区水管站外，乡镇水管站全部并入农业服务中心，只有一名水利工作者，很难管理指导面广量大的小型农田水利工程，难以应对当前农田水利建设任务和防汛抗旱期间的繁重任务。

部分基层干部和群众民主自治意识不强、观念陈旧，普遍对收取水费存在认识误区，农民用水户协会推广普及需要较长过程。

同时灌溉用电、用水价格高，农民承担不起，管理单位水费征收难，难以正常开展工程维修养护，影响效益的发挥。

运行机制不活。

一些小型农田水利工程实行租赁、承包、拍卖后，就不管工程管护的好坏。

有的业主只注重经营管理，不注重工程管理；有的业主不履行合同义务甚至违约，弃置不管；还有的工程运用不合理，造成了肥水养鱼等水质污染，引起许多新的矛盾和问题。

产权制度改革进展缓慢。

虽然南充市对小型农田水利工程推行“承包、租赁、拍卖和股份合作制”等形式的产权制度改革，但其中大部分还只是采取简单承包的办法，回收资金有限；中型水利工程产权制度改革力度普遍不够，只进行了水面经营性承包，还没有实行所有权和经营权分离的经营性承包。

由于没有放开建设权和搞活经营权，缺乏市场运作条件，制约了水利
建设吸纳社会资金，而利用外资、世行、亚行贷款搞水利工程的更少，改革滞后使农田水利工程建设与维护出现更多的困难。

四、滦南县农田水利设施建设问题对策及建议
（一）转变观念，明确职责
首先，要制定出台《滦南县中小型水利设施建设和管理办法》，明确中小型农田水利设施的公益性，确定各级政府在中小型农田水利建设事业中的主体地位。

加强中小型水利设施建设单纯依靠农民的力量很难完成，应充分发挥市、县、乡三级政府对中小型水利设施建设的主导责任，本着“政府组织、项目带动、政策引导、全民参与”的思路，把中小型农田水利建设上升到政府行为，将其列入地方各级政府的重要议事日程和政绩考核的重要指标。

其次，广泛宣传；充分认识到水利是国民经济的基础，直接关系到社会公共安全、生态安全、粮食安全。

让农民群众认识到开展农田水利基本建设的现实意义和深远影响，通过采取“政策调动、机制促动、科技驱动、典型带动、利益连动”的办法，动员、引导、激励基层和农民群众重视、支持、参与水利建设。

（二）制定规划，统筹谋划
坚持以科学发展观为指导，在科学编制农田水利建设中长期规划的基础上，制定和完善市、县、乡三级农田水利建设规划，把农民最迫切需要解决的用水保障、饮水安全、防洪和水环境治理等纳入规划。

规划应包括如下四个方面：其一，水利生态环境保护和治理。

一方面，要加强山、水、林等自然秉赋资源的保护。

加强水土流失治理，改变生态脆弱区和自然
保护区的居民生产方式；制定开发和利用生态资源的环保推进政策，使自然资源得到有力的保障。

另一方面，部门协作联动加强生态建设。

要从统筹城乡发展的战略高度，充分发挥农业、林业、水利、国土、环保等管理部门的作用，结合自身职能制定加强生态建设和保护的职责和目标，共同打造全市优美的生态环境，让水利更多更好地造福社会和人们的生产生活。

其二，农村用水保障。

对各灌区的重点渠道、用水困难的渠道实施综合治理，配套建设，强化病害水库的除险加固和震损水库的灾后重建；对山坪塘、石河堰、提灌站、配套干支渠进行清淤、防渗和节水改造，加强管护，提高灌溉保证率。

其三，防洪安全保障。

建立完善防汛抗旱指挥中心和中小型水库的防汛抗旱测报系统；同时，对影响河道行洪安全的险工险段进行整治加固，切实提高防洪保障能力。

其四，饮水安全。

根据农村所处的地貌、地质和居民集中与分散等情况，采取先集中后分散，先水源后水质的要求进行规划。

（三）加大投入力度，破解资金瓶颈
将水利建设纳入政府公共财政框架，建立政府投资的长效机制。

按照事权、财权加大水利设施建设的投资力度，保证水利建设资金投入持续稳定增加。

整合各项涉及农田水利建设专项资金。

根据“统一设计、统筹规划，渠道不乱、用途不变，各负其责、各记其功”的原则，大力整合农业综合开发、高产农田建设、扶贫资金、以工代赈等部门的支农涉水专项资金，加强统筹协调，提高资金使用效率。

制订财政补助资金使用管理办法，最大限度地发挥政府资金的引导作用。

继续实行政府补助与农民自筹挂钩、多筹多补、先干后补等“民办公助”、“以奖代补”政策，出台市。