城管执法工作法治化的基本路径

[收稿日期]　2005-11-20
[作者简介]　莫于川(1956—),男,四川重庆人,法学博士,中国人民大学法学院教授、博士生导师,中国人民大学宪政
与行政法研究中心执行主任,主要从事行政法学研究。

城管执法工作法治化的基本路径
莫于川
(中国人民大学法学院,北京　100872)
[摘　要]　鉴于现代城市管理具有的特点和难点,城管执法要坚持以人为本,促进和谐发展,严
格依法行政,实现城管执法工作法治化。

为此,要不断改进城管执法的各个制度环节,积极采用
灵活有效的新型管理方法,特别是城管执法人员应普遍树立尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、行政公开、政府诚信、程序法治、权力监督、责任约束、权利救济等一系列现代行政法治观念。

[关键词]　城管执法;制度革新;方法创新;观念更新;依法行政;法治化
[中图分类号]　D 922111 [文献标识码]　A [文章编号]　167224917(2006)0120067210
1　城管执法应当坚持以人为本和促
进和谐发展
111　城管执法的现代理念
城管执法是城市管理机关执行法律规范、实施行政管理的公务活动过程,它包括城市管理机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务,以及对行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的行为。

城管执法行为具有诸多特点,其产生的法律效果对行政相对人的正面或负面影响都非常大,如果违法行使和不当行使,易于损害行政相对人的合法权益。

因此,城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法,这是依法行政的内在要求。

由于城管执法是一个复杂的社会系统工程,包括城管执法的主体制度、程序制度、责任制度、救济制度、评价制度等多个制度环节,这些具体制度的运行情况在很大程度上反映了一个地方城管执法水平的高低。

过去在城市管理实务中曾长期存在“七八个大盖帽围着一个破草帽”等多头执法、重复处罚或执法空档现象,在依据《行政处罚法》和国家统一部署实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革之后,已有明显改观。

但随着经济、科技与社会发展,在城管执法工作中出现一些新情况、新做法、新问题并引起很大争论,需要认真加以研究解决。

例如,银川、沈阳、杭州、深圳等地的城管执法机关采
用俗称“呼死你”的电子技术手段治理街头小广告
引发巨大争议,上海、南京、重庆等地的城管执法机关对城市下岗职工于傍晚时分在城郊地段临时摆摊设点的行为是否一律禁止和取缔存在不同认识。

近年发生的这些有争议的案(事)例表明,我国城管执法以及整个行政管理和行政法制在转型发展中面临许多突出矛盾,值得高度关注和研究解决。

就城管执法而言,在积极采用高新技术和加大财力、人力投入的同时,坚持人本主义精神和科学发展观,注重执法工作的社会效果,努力实现城管执法的制度革新、方法创新和观念更新,是非常必要和理性的选择,有助于构建和谐社会。

112　城管执法的现实问题
目前城管执法的问题和矛盾比较多,诸如执法体制问题、执法权限问题、执法依据问题、执法手段问题、执法经费问题、执法环境问题等等,限于篇幅,这里仅就三个突出问题略加讨论。

11211　城管执法暴力问题
城管执法权力具有双重性,既能用于维护城市管理秩序,为行政相对人提供行政服务,也可能被滥用,对行政相对人合法权利造成伤害。

以行政强制行为中暴露出的暴力执法问题为例:从近年来公开披露的许多典型案件来看,一些城管执法人员不合法、不恰当地采用强制措施侵犯行政相对人合法权益的问题比较突出,有的无法定授权而采取强制措施,有的不依照法定程序采取强制措施,因而造
2006年3月
第4卷第1期总11期北京联合大学学报(人文社会科学版)
Journal of Beijing Union University (Humanities and S ocial Sciences )Mar.2006
V ol.4N o.1Sum N o.11
成了城管执法机关与行政相对人的紧张关系,大大影响了人民政府的形象。

分析此类纠纷的根本原因可以看出,关键在于某些地方的城管执法机关和执法人员行使行政权力没有受到有效约束,没有摆正城管执法机关和执法人员与行政相对人的关系。

11212　城管执法程序问题
通过法律实现社会公平正义的过程中,程序公正发挥着特殊的作用,它是实体公正的一个保障机制。

通过告知、证据、说明、陈述、听证等城管执法程序规范,来控制行政权力的行使过程,乃是城管执法实践已证明的一条正确路径。

我国行政法制建设过程中长期存在“重实体、轻程序”的问题,缺乏程序意识、程序立法不足、违反执法程序的现象比较突出。

这在城管执法中主要表现为:某些城管执法人员不表明其合法身份,不告知行政处理的事由、原因和依据,不告知行政相对人的申告权利和救济渠道,不提供所需信息资料和陈述申辩机会,不遵守时间、步骤和顺序方面的要求,等等。

11213　城管执法责任问题
城管执法责任是指违法或不当的城管执法行为所引起的一种法律后果,它是基于行政法律关系而产生的一种独立的法律责任,其表现形式多种多样,主要是补救性的法定行政责任形式,包括:承认错误,赔礼道歉;恢复名誉,消除影响;履行职务;撤消违法;纠正不当;返还权益;恢复原状;行政赔偿。

从实际情况看,城管执法责任制不落实的问题远未根本解决,主要表现在执法责任意识淡漠、职权与职责脱节、执法责任界限不清、执法责任难以认定、难以具体追究责任等等。

因此,在城市管理实务中常可见到上下级城管执法机关相互推诿扯皮、城管执法与经济利益挂钩、城管执法的考核评价与落实执法责任相脱节等现象,制约了推进依法行政、建设责任政府的进程。

2　城管执法工作法治化的路径之一:制度革新
211　城管执法制度革新的意义
为贯彻落实依法治国基本方略,坚持以人为本、执政为民,全面推进依法行政,努力建设法治政府,国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》结合我国行政法制建设的新情况、新问题,对完善行政执法制度提出了更加明确的要求。

我们应按照《实施纲要》的要求和规定,通过制度革新有效规制城管执法行为,基本思路是以权力制约权力、以权利制约权力,重点从城管执法的体制、主体、程序、责任、管理基础等方面入手,积极探索城管执法工作法治化的有效路径。

212　城管执法制度革新的要点
21211　城管执法体制科学化
要通过深化城管执法体制改革,加快建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制。

为此,应继续开展相对集中行政处罚权工作,积极探索相对集中行政许可权,推进综合执法试点;要减少城管执法层次,适当下移执法重心;对与人民群众日常生活、生产直接相关的城管执法活动,主要由市、县两级城管执法机关实施;还要完善城管执法机关的内部监督制约机制。

为建立健全权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制,应当有针对性地具体采取如下制度革新举措:其一,继续开展相对集中行政处罚权的工作。

相对集中行政处罚权,就是把原来分别由各类行政机关行使的行政处罚权,特别是公共场所的行政管理处罚权(也即人们常说的“街头执法权”),通过依法重新配置,相对集中于一个或几个行政主体来行使,从而减少矛盾冲突、提高行政效率的一种行政执法体制改革举措。

根据《行政处罚法》第16条创设的相对集中行政处罚权原则和授权规定以及国务院的部署,自1996年该法施行以来,在部分大中城市陆续开展了以归并和调整城管执法机构、执法队伍和相对集中行政处罚权为主要内容的城市管理执法体制改革试点工作,即综合执法试点工作。

其主要内容是打破以往的分散执法体制,专门成立(或确定)一个综合执法机构,由其承担原由多个行政执法机关分别行使的行政执法权,并独立承担相应的法律责任。

例如一些试点城市归并和调整行政执法权的配置,专门成立了专司执法职能的行政执法局,集中行使市容环卫、市政设施、治安巡察、工商管理、环境保护、建设规划等方面的行政处罚权,取得明显成效。

在此基础上,要进一步统一认识、下定决心,在更大范围继续深入开展相对集中处罚权和综合执法改革,坚决克服执法权力部门化、部门权力个人化的现象,通过创设和调整综合执法机构,将适合集中的城管执法权力予以集中,减少权力交叉重叠的体制矛盾,更加方便人民群众和有效行使行政权力。

要认真总结试点经验,探索新的路径,适当调整、合并行政执法机构。

例如,可按经济发展、城乡建设与管理、教育科学文化卫生、劳动和社会保障与服务等若干大类的行政执法领
86北京联合大学学报(人文社会科学版)2006年3月
域,合并组建综合城管执法机构,统一行使行政执法权(但垂直管理及特殊领域的行政执法机关可除外)。

其二,减少城管执法层次,适当下移执法重心。

适当下移执法重心是指在城管执法体制改革过程中,将城管执法的力量配置下移至市县级(特大城市可下移至区级)城管执法部门为主,在保持执法队伍的专业性和机动性的前提下,尽量贴近直接与行政相对人打交道的行政管理工作第一线。

从实际情况看,与人民群众日常生活、生产直接相关的城管执法活动,主要由市、县两级城管执法机关实施,一般来说乡镇和街道一级不专门设立城管执法队伍。

具体来说,各类各级城管执法机构的角色和分工是:城管执法机构主要在市、市辖区和县(市)设置;省、自治区、直辖市人民政府及其职能部门主要负责城管执法的指导、协调和监督工作;乡镇政府和街道办事处要积极支持和配合城管执法机构的执法活动。

当然,分工不分家,它们之间需要相互配合与协调,共同实现城管执法目标和效果。

其三,完善城管执法机关的内部监督制约机制。

城管执法机关的内部监督制约机制,主要包括上级监督、审计监督、监察监督,这些常规的层级监督和专门监督机制应当加强和完善。

此外,为克服行政官僚主义,一些地方在行政改革和法制建设进程中还采取过许多有效举措。

我国《行政诉讼法》第11条、第54条明确规定,不履行、拖延履行、不予答复等行政不作为将受到司法审查并承担相应法律责任。

因此,结合我国城管执法的实际情况,在条件成熟的地方和对某些行政审批事项,可作出如下规定:行政相对人向城管执法送交需要批准或答复的申请材料,行政机关应在多少日之内予以答复(法律、行政法规、地方性法规和规章对答复时间另有规定的除外),如果超过规定时间不予答复,则视为默示批准和同意,同时要追究该行政机关和有关人员的行政责任,以强化城管执法机关的外部监督制约和内部监督制约。

为解决城管执法利益化倾向的问题,应严格实行收支两条线的财务制度,通过城管执法获得的财物应当全部纳入国库,由财政统一核算,不得分成返回。

同时,城管执法主体的城管执法经费也应全额由财政负担。

21212　城管执法主体法定化
要建立健全城管执法主体资格制度。

人民政府依法对执法机构的主体资格进行审查,这是明确城管执法主体资格的重要途径。

通过城管执法主体审查机制,可以审查执法主体的执法资质、执法人员数量和质量,对于提高城管执法机构的执法能力十分必要。

通过城管执法主体审查机制,还可解决城管执法权限不明确和权限交叉的问题,解决无执法主体资格的机构实施城管执法和越权执法的问题。

城管执法由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托,不得行使城管执法权;要清理、确认并向社会公告城管执法主体;实行城管执法人员资格制度,没有取得执法资格的不得从事城管执法工作。

授权或委托其他组织机构执法,需要符合一定的条件,不具备条件的组织机构不能成为城管执法主体。

经过审查合格的城管执法主体由政府统一公告,这一方面是让全社会了解城管执法主体及其权限,方便人民群众配合执法主体的执法活动;另一方面也可让城管执法主体接受人民群众的监督,避免无执法资格主体实施城管执法或有执法权的主体越权执法。

还应当强调,执法机构主体资格审查和统一公告制度是清理城管执法主体的重要手段,凡未通过审查和公告的组织机构均不得行使城管执法权,否则应追究有关机构和人员的责任,以维护政府审查和统一公告的权威性。

要提高行政处罚的合法性、正确率,减少违法实施行政处罚、不公正处罚和不严格实施处罚的情形,就需要严格执行城管执法人员资格制度,不断提高城管执法人员的素质,杜绝不合格人员上岗执法的现象,故未取得执法资格的人不得从事城管执法工作。

21213　城管执法权限明晰化
法治政府是有限政府,行政权力边界意识是现代行政法治的基本理念。

有所不为,才能有所为。

要保证行政执法权力的有效行使,需要划清行政执法权的界限特别是与其他国家权力之间的运行界限,需要逐步实现行政执法权与社会中介机构职能的合理划分。

例如,以往不少行政机关分别设立了庞大的技术检验、鉴定机构,造成人力、物力、财力的低效配置。

在行政处罚权集中试点过程中,有的政府部门又以自身的执法活动专业性强、集中行使处罚权的机关应有专业鉴定机构为由,要求设立相关机构。

从国内外的行政改革经验来看,实际上这些问题可以通过将技术检验、鉴定职能从行政机关剥离,交由社会中介机构承担,实行社会化管理来解决。

通过这样的剥离措施,改变政府办社会、行
96
第4卷第1期莫于川:城管执法工作法治化的基本路径
政执法权与社会中介职能混淆的状况,行政机关将更加精简、高效,更能集中精力做好行政执法工作,同时社会中介组织和社会公权力也得以健全发展和健康运行。

21214　城管执法程序法制化
通过法律实现社会公平正义的过程中,程序公正能够发挥特殊的作用。

通过行为程序规范来控制行政权力的行使过程,这是被各国行政法治实践所证明的一条正确路径,也是20世纪后半叶一再出现行政程序立法高潮的根本原因。

目前我国尚未出台统一的行政程序法典,故应针对城管执法实践的现实需要,结合现行法律、法规和规章的具体规定,明确并严格地实施一些最基本、实施条件最成熟的行政程序制度,包括:除了法律规定的紧急情况外,城管执法机关做出涉及行政相对人合法权益的行政行为之前,应当告知当事人拟做出决定的事实、理由、证据和依据,并给予其陈述和申辩的机会,听取当事人的意见,对合理的意见和要求,行政机关应当采纳,保障当事人的陈述权和申辩权;重大事项的当事人、利害关系人要求听证的,行政机关应当组织听证;做出行政决定之后,应当告知当事人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,并告知具体的救济途径和期限;行政机关的决定应当制作书面形式,并依法送达当事人;书面决定应当说明据以做出行政决定的事实、理由、证据和依据,特别是行使自由裁量权的必须在行政决定中说明理由。

目前在一些地方,城管执法机关和执法人员违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题比较突出,例如利用执法权吃拿卡要、乱收费、滥罚款、强行征收征用和强制拆迁等等,人民群众反映强烈,已严重影响到人民政府与人民群众的关系,对此必须予以高度重视,抓住典型严加处理,切实解决好这方面的问题。

特别是行政强制行为的程序约束问题非常值得重视。

行政强制措施和行政强制执行都是城管执法主体为实现行政目的,对行政相对人的财产、人身予以强制而采取的措施。

为了实现行政目的,赋予城管执法主体适当的行政强制权是必要的,例如强制隔离、强制检查、强制征用等等,特别是面临重大突发事件导致公共管理危机的情况下尤其必要。

但是,行政强制行为对行政相对人合法权利造成伤害的风险性也特别大,必须加以严格约束,要求行政机关严格依据法定权限和程序实施行政强制,将行政强制行为纳入法治化的轨道。

21215　城管执法案卷规范化
城管执法案卷制度是城管执法工作法治化的基础环节,具有重要的现实意义。

从城管执法实践来看,执法案卷评查比较简便易行,是目前行政机关运用较为普遍、效果明显的评价制度,当然也存在重视程度不够、制度规范不全、执行力度不足等问题。

因此,要建立健全城管执法案卷评查制度,城管执法机关应建立有关行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等城管执法行为的案卷。

对行政相对人的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。

城管执法机关应当客观、全面、详细地记录城管执法的事实、证据材料和决定,对行政相对人的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档,要重点做好城管执法行为的存档和整理工作,定期对执法案卷进行检查和抽查,发现问题应及时处理和纠正。

认真坚持实行这一制度,有利于夯实城管执法的工作基础,促使行政机关提高自我纠错能力,推动城管执法人员依法行政。

21216　城管执法责任制度化
我国的行政执法责任制始于20世纪90年代初,由河北、内蒙古、陕西、甘肃等地的一些市县政府先后尝试建立,此后安徽、湖北、江苏等地的各级政府和行政机关积极推行城管执法责任制并取得积极效果。

实践证明,实行行政执法责任制有利于推进各地各级各类政府部门依法行政,其效果体现为促进依法决策,加强行政法律制度建设,增强行政法治观念,强化政府对行政执法的监督,提高行政执法水平。

就建立城管执法责任制而言,必须按照城管执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺城管执法责任体制,科学配置城管执法主体的职责,建立健全城管执法责任制和执法过错追究制。

城管执法主体的行政首长对本单位的城管执法承担领导责任,主管领导人和内设机构负责人对所管理的工作机构的执法行为承担主管责任。

应根据法律、行政法规、地方性法规和规章的规定,明确各城管执法机构对外承担的法定职责,将职责层层落实到每个岗位和人员,做到职责分明、责任到人,并统一进行监督和考核,以真正实现权力与责任的统一。

为此,必须对执法机关的职权与职责进行科学分解,建立起完整的岗位责任体系,并积极采用电子信息化手段来推进城管执法责任制,从而将执法责任制由传统的单纯事后监督并追究责任,转型为事前、事中、事后的全过程动态监督并追究责任,以减少行政损害和社会成本;还必须建立健全城管执
07北京联合大学学报(人文社会科学版)2006年3月
法举报、控告、申诉受理制度,逐步完善和推行引咎辞职制度。

科学合理的城管执法评价体系是完善城管执法责任制、建设责任政府的基础工作,是推进依法行政的重要保障措施。

城管执法评价的对象是各类城管执法主体及其责任人员的执法行为。

城管执法评价的内容是城管执法主体及其工作人员依法行政、严格执法、政务公开、工作效率、服务质量、服务态度、廉洁从政等方面的情况,以及有关行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿的情况。

城管执法评价的重点是违法执法、不遵守办事程序、执法效率低下等方面的情况。

城管执法评价可与效能审计、效能监察等其他评价方式结合起来进行,可采用实地调查、现场评议、问卷测评和统计分析等方法进行。

城管执法的外部评价机制也不可或缺,需要形成制度并坚持实行。

尤其是通过公布考核目标、公示岗位职责、设立城管执法监督举报电话、人民代表评议工作、新闻媒体批评报道等等,接受社会和行政管理相对人的民主监督,并将民意测验、问卷调查等外部评议方式规范化、制度化,加大社会监督在评议考核中的分量,通过民主的力量推动完善责任机制、建设法治政府的进程。

3　城管执法工作法治化的路径之二:方法创新
311　城管执法方法创新的意义
传统行政法律理念中的管理法模式认为,政府是社会的“家长”,理想的行政管理活动要素是:单一主体(行政机关),单一功能(通过管理实现行政秩序目标),单方意志(我命令-你服从),单一行为(行政许可、处罚、强制等管制性的行政行为),单一标准(国会制定的法律)。

故在整个行政管理过程中,行政相对人仅仅是行政管理对象,被动地扮演被管理者的角色,没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言,也没有能够体现民主权利和权力的行政管理制度安排。

随着20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流及其对各领域包括行政管理领域的影响,以及20世纪90年代以来那种注重行政成本效率分析和行政方法创新的新公共管理潮流的影响,现代行政管理和行政法制实践中越来越多地增加了民主因素,公民参与行政管理成为新的制度价值追求和民主判断标准,逐渐显现出行政法制民主化发展的趋向,对经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。

从国外行政法律制度的历史发展轨迹来看,直接体现现代参与民主精神的行政法律制度不断出现,如:立法参与、执法参与、审议会、陈述申辩、听证、民意测验……。

近些年来,我国行政法民主化发展的制度表现也比较丰富,出现并发展了:被授权组织、受委托组织、特邀监察员等主体制度;行政契约、行政指导等行为制度;告知、听证、公民参与等程序制度;代表评议、行政申诉、行政复议、行政诉讼、国家赔偿等监督与救济制度。

这些制度革新直接赋予和保护公民的民主权利和其他合法权利,或者通过制约行政权力从而保护公民的民主权利和其他合法权利。

随着市场经济、民主政治和社会文化的发展演进,特别是世界范围的民主化潮流的推动和国家的福利性质逐渐强化,政府职能逐步扩大、丰富与活跃,传统的管理行政、秩序行政逐步转向给付行政、服务行政为主的现代行政,行政管理方法的创新发展成为巨大的社会需求和发展动力。

在法制建设方面表现为以行政机关为中心和行政权力的单向行使为内蕴的传统行政法,转向更注重人权和民主、更注重权利(权力)与义务(责任)平衡的现代行政法,即转型为民主行政法。

其基本理念是通过制度革新和方法创新来保障行政过程中的民主性,也即参与性、互动性、协商性和可选择性,追求行政机关与行政相对人在行政法律关系中的平等地位,实现行政权力与公民权利的总体平衡。

在全面推进依法行政的过程中,城管执法机关和执法人员应以科学创新精神,积极探索新型适用且符合法律规定和法治精神的城管执法方式方法。

在当今的城管执法中,各级城管执法机关除采取行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制等传统的管理方式以外,还应积极灵活地采用行政合同、行政指导、行政奖励等非强制性的管理方式,实施双方协商性的合同型管理,为行政相对人提供专业技术性的指导型服务和转移支付性的帮助型服务,此外还应注重采用说服教育的方式,以此引导其行为方向。

通过说服教育促使相对人履行义务也是现代
17
第4卷第1期莫于川:城管执法工作法治化的基本路径。