审计定性及处理处罚依据的使用

《审计定性及处理处罚》
关于审计处理处罚依据的使用讲明
审计处理处罚权是审计机关的享有的重要权限之一，审计处理处罚必须建立在准确的定性之上。

为了便于各级审计机关和宽敞审计人员对审计查出的违规问题恰当定性和处理处罚，我们研究编制了《审计定性及处理处罚依据》。

该依据按照目前审计机关的业务分工和行业特点，共分为综合、财税、金融、投资、企业、行事、农业、外资和社保9个部分，计150条。

一、关于审计定性及依据的适用
审计定性是对被审计单位违反采金法规事实的认定。

该依据中大部分违规问题的定性，直接引用有关法规规定定性描述，如截留挪用预算资金、偷税、逃汇等。

有关法规规定不明确的，在归纳违反财经法规问题的性质后，采纳写实的方法或者运用实践中约定徐成的规定用于定性，如少计收入、少计提减值预备等。

审计定性依据，既包括有关法律法规规章，也包括财政、财务收支的具体制度规定等规范性文件，一般应引用法规依据定性；关于常见违反擦净法规问题，也能够不引用法规依据定性，但要在有关审计底稿中引用并作为审计结论依据。

二、关于处理处罚依据的使用
依据《审计法实施条例》第4条第2款规定，审计机关以法律、法规和国家其他有关财政收支、财务收支的规定为审计评价和处理、处罚依据。

因此，一切法律、法规差不多上审计处理处罚的依据；属于国家有关财政收支、财务收支规定的规章及规范性文件也是审计处理处罚的依据，不属于国家有关财政收支、财务收支规定，不能作为审计处理处罚的依据；有关法律、法规尽管规定了执法主体，但按照上述第四条的规定，审计机关在审计法及实施条例规定的职责、权限范围内，均可使用。

在审计实践中，适用审计处理处罚依据应注意三点：一是认真遵守行政执法原则。

按照上位法优于下位法、专门优于一般法、后法优于前法、提请主管机关决定的原则，选择最适用的法律法规规定作为处理处罚的依据。

二是依据行政处罚法规定，法律、行政法规和规章能够设定行政处罚，因此，审计处罚依据原则上应适用规章以上层次的法规。

三是适用法律法规规定实施审计处理处罚应在审计机关的职责范围内进行，即审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为和违反审计法的行为实施处理处罚，对非财政收支、财务收支事项原则上不得依据有关的法规直接实施审计处理处罚。

三、关于提出审计建议和移送处理依据的适用
审计机关对审计查出违规行为，除享有处理处罚权之外，还具有提出审计建议和移送处理的权限。

对被审计单位及有关人员涉及犯罪犯罪事项、应当给与行政处分事项以及其他需要有关部门处理的事项，审计机关应依法提出审计建议和移送处理书，建议或移送有关部门处理。

为方便工作需要，对这些事项适用的法规依据，一并列在处理处罚依据部分。

分符合这类依据所列标准的事项，审计机关应依此提出审计建议和移送处理意见。

本《依据》已广泛征求有关方面的意见。

由于时刻所限，有些条目及内容可能还存在缺陷，请与批判指正，并提出修改意见和建议，以便进一步修订完善。

山东省审计厅法制处
二○○四年十一月二十九日
一、综合部分
1、偷逃税款
（1）定性依据：《税收征管法》第六十三条纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。

（2）处理处罚依据：第六十三条对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《刑法》第201条纳税人采取伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报的手段，不缴或者少缴应纳税款，偷税数额占应纳税额的百分之十以上不满百分之三十同时偷税数额在一万元以上不满十万元的，或者因偷税被税务机关给予二次行政处罚又偷税的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金；偷税数额占应纳税额的百分之三十以上同时偷税数额在十万元以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处偷税数额一倍以上五倍以下罚金。

扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，数额占应缴税额的百分之十以上同时数额在一万元以上的，依照
前款的规定处罚。

（3）追诉标准：《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第49条（刑法第２０１条）纳税人进行偷税活动，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：１、偷税数额在一万元以上，同时偷税数额占各税种应纳税总额的百分之十以上的；２、虽未达到上述数额标准，但因偷税受过行政处罚二次以上，又偷税的。

2、漏缴税款：
（1）定性依据：《税收征管法》第52条因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内能够追征税款、滞纳金；有专门情况的，追征期能够延长到五年。

（2）处理处罚依据：第52条因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内能够追征税款、滞纳金；有专门情况的，追征期能够延长到五年。

3、欠缴税款
（1）定性依据：《税收征管法》第31条纳税人、扣缴义务人按照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的期限，缴纳或者解缴税款。

（2）处理处罚依据：《税收征管法》第32条纳税人未按照规定
期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。

《刑法》第203条纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，致使税务机关无法追缴欠缴的税款，数额在一万元以上不满十万元的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处欠缴税款一倍以上五倍以下罚金；数额在十万元以上的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处欠缴税款一倍以上五倍以下罚金。

（3）追溯标准：《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第51条纳税人欠缴应纳税款，采取转移或者隐匿财产的手段，致使税务机关无法追缴欠缴的税款，数额在一万元以上的，应予追诉。

4、骗取国家出口退税
（1）《税收征管法》第66条以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款的，由税务机关追缴其骗取的退税款，并处骗取税款一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（2）处理处罚依据：《税收征管法》第66条以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款的，由税务机关追缴其骗取
的退税款，并处骗取税款一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

《刑法》第204条以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处骗取税款一倍以上五倍以下罚金；数额巨大或者有其他严峻情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处骗取税款一倍以上五倍以下罚金；数额特不巨大或者有其他特不严峻情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处骗取税款一倍以上五倍以下罚金或者没收财产。

纳税人缴纳税款后，采取前款规定的欺骗方法，骗取所缴纳的税款的，依照本法第二百零一条的规定定罪处罚；骗取税款超过所缴纳的税款部分，依照前款的规定处罚。

（3）追溯标准：《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第52条以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款，数额在一万元以上的，应予追诉。

5、应扣（收）未扣（收）税款
（1）定性依据：《税收征管法》第69条扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。

（2）处理处罚依据：《税收征管法》第69条扣缴义务人应扣
未扣、应收而不收税款的，由税务机关向纳税人追缴税款，对扣缴义务人处应扣未扣、应收未收税款百分之五十以上三倍以下的罚款。

6、私设会计账簿（帐外设帐）
（1）定性依据：《会计法》第16条各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计帐簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计帐簿登记、核算。

（2）处理处罚依据：《会计法》第四十二条违反本法规定，有下列行为之一的，······责令限期改正，能够对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，能够处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：······，（二）私设会计帐簿的。

7、隐匿（有意销毁）会计资料
（1）定性依据：《会计法》第二十三条各单位对会计凭证、会计帐簿、财务会计报告和其他会计资料应当建立档案，妥善保管。

（2）处理处罚依据：《会计法》第44条隐匿或者有意销毁依法应当保存的会计凭证、会计帐簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上
人民政府财政部门予以通报，能够对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，能够处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。

《刑法》第162条隐匿或者有意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，情节严峻的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。

单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

（3）追溯标准：《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第7条（刑法第１６２条之一）隐匿或者有意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：１、隐匿、销毁的会计资料涉及金额在五十万元以上的；２、为躲避依法查处而隐匿、销毁或者拒不交出会计资料的。

8、编制虚假财务会计报告
（1）定性依据：《会计法》第九条各单位必须依照实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计帐簿，编制财务会计报告。

任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。

（2）处理处罚依据：《会计法》第43条伪造、变造会计凭证、会计帐簿，编制虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，能够对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，能够处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。

《刑法》第161条公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，严峻损害股东或者其他人利益的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金。

（3）追溯标准：《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追
诉标准的规定》第5条五、提供虚假财会报告案（刑法第１６１条）
公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：１、造成股东或者其他人直接经济损失数额在五十万元以上的；２、致使股票被取消上市资格或者交易被迫停牌的。

9、私设小金库
（1）定性依据：国务院办公厅《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查‘小金库’意见的通知》（国办发[1995]第29号）第1条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算治理，私存私放的各项资金，均属小金库。

（2）处理处罚依据：国务院办公厅《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查‘小金库’意见的通知》（国办发[1995]第29号）第3条：小金库资金，要如数转入单位财务账内，按照税法有关规定单独计算缴纳流转税、所得税获全额上缴财政。

《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》第五条对违反财政法规款额，不管数字大小，都应当区不情况作如下处理：（一）没收非法所得；（二）收缴应当上交的收入；（三）追还被
侵占、挪用的资金；（四）冲转有关的帐目。

并依据事实、情节对应该法规第6-13条有关条款处罚。

以上对应不上的，一举《审计法实施条例》第53条对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，由审计机关在法定职权范围内责令改正，给予警告，通报批判，依照本条例第五十二条规定对违法取得的资产作出处理；有违法所得的，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以５万元以下的罚款。

附：（审计署办公厅关于设立“小金库”行为适用法规问题的批复
审方法发(2001)30号内蒙古自治区审计厅：你厅《关于“小金库”有关问题的请示》（内审法发〔2000〕118号）收悉。

我署及时向国务院法制办公室发出《审计署关于国办发〔1995〕29号文是否能接着执行问题的函》，该办秘书行政司于2001年2月6日，以国法秘函〔2001〕16号文复函我署，认为“对设立‘小金库’的行为实施行政处罚，能够直接依据《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》的有关规定”。

该办口头答复也能够依据《审计法实施条例》第52条和第53条的规定进行处理处罚。

依照行政处罚法第14条的规定，只有法律、法规和规章才能设定行政处罚，其他规范性文件不能设定行政处罚。

国办发〔1995〕29号文件是对当年清理“小金库”有关问题发出的通知，以此为依照对设立“小金库”行为进行行政处罚，不符合行政处罚法的有关规定。

为此，现就有关问题批复如下：审计机关对审计中发觉的设立“小金库”的行为，能够依照国办发〔1995〕29号文件定性，但对该种行为实施处罚，能够依据《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》的有关规定或者《审计法实施条例》第52、第53条的规定。

国办发〔1995〕29号文件不再适用对设立“小金库”行为进行行政处罚。

）
10、公款私存
（1）定性依据：《中华人民共和国商业银行法》第48条第2款任何单位和个人不得将单位的资金以个人名义开立账户存储。

（2）处理处罚依据：《中华人民共和国商业银行法》第79条有下列情形之一，由国务院银行业监督治理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五万元的，处五万元以上五十万元以下罚款：·······（三）将单位的资金以个人名义开立账户存储的。

单位现金收入以个人储蓄方式存入银行：《现金治理暂行条例实施细则》
第20条有下列情况之一的，给予警告或处以罚款：---（十三）将单位的现金收入以个人储蓄方式存入银行的，按存入金额３０—５０％处罚；
11、违规借贷
（1）定性依据：《贷款通则》第73条行政部门、企事业单位、股份合作经济组织、供销合作社、农村合作基金会和其他基金会擅自发放贷款的；企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，由中国人民银行对出借方按违规收入处以l倍以上至5倍以下罚款······。

单位之间互相借用现金：《现金治理暂行条例实施细则》第20条第二十条有下列情况之一的，给予警告或处以罚款：······（五）单位之间互相借用现金的，按借用金额１０—３０％处罚；
（2）处理处罚依据：《贷款通则》第73条行政部门、企事业单位、股份合作经济组织、供销合作社、农村合作基金会和其他基金会擅自发放贷款的；企业之间擅自办理借贷或者变相借贷
的，由中国人民银行对出借方按违规收入处以l倍以上至5倍以下罚款，······。

单位之间互相借用现金：《现金治理暂行条例实施细则》第20条第二十条有下列情况之一的，给予警告或处以罚款：······（五）单位之间互相借用现金的，按借用金额１０—３０％处罚；
12、违规出让银行账户
（1）定性依据：《银行账户治理方法》第34条存款人的帐户只能办理存款人本身的业务活动，不得出租和转让帐户。

（2）处理处罚依据：《银行账户治理方法》第37条存款人违反本方法第34条规定的，除责令其纠正外，按规定对帐户出租、转让发生的金额处以罚款，并没收出租帐户的非法所得。

《违反银行计算制度处罚规定》第6条单位出租、转让账户，除责令其纠正外，按账户出租、转让发生的金额处以百分之五但不低于1千元罚款，并没收出租账户的非法所得。

13、违规多头开立银行账户
（1）定性依据：《商业银行法》第48条企业事业单位能够自主选择一家商业银行的营业场所开立一个办理日常转账结算和现金收付的差不多账户，不得开立两个以上差不多账户。

《银行帐户治理方法》第32条存款人不得违反本方法的规定在多家银行机构开立差不多存款帐户。

存款人不得在同一家银行的几个分支机构开立一般存款账户。

（2）处理处罚依据：《银行帐户治理方法》第35条开户银行、存款人违反本方法第30条、第31条和第33条第1款规定开设帐户的，要限期撤销多余帐户，并依照其性质和情节按规定处以罚款。

《违反银行计算制度处罚规定》第5条单位违反《银行账户治理方法》开立差不多存款账户的，责令其限期撤销账户，并处以5千元至1万元罚款。

《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线治理规定行政处分暂行规定》（国务院令281号）第15条违反规定，擅自开设银行账户的，对直接责任人员和其他直接责任人员给予降级处分，情节严峻的，给予撤职或者开除处分。

14、坐支现金
（1）定性依据：《现金治理暂行条例》第11条开户单位现金收支应当依照下列规定办理：（二）开户单位支付现金，能够从本单位库存现金限额中支付或者从开户银行提取，不得从本单位的现金收入中直接支付（即坐支）。

（2）处理处罚依据：《现金治理暂行条例实施细则》第20条有下列情况之一的，给予警告或处以罚款：（四）未经批准坐支或者未按开户银行核定坐支额度和使用范围坐支现金的，按坐支金额１０—３０％处罚；
15、白条顶库
（1）定性依据：《现金治理暂行条例实施细则》第20条有下列情况之一的，给予警告或处以罚款：（三）用不符合财务制度规定的凭证顶替库存现金的，按凭证额１０—３０％处罚；（2）处理处罚依据：《现金治理暂行条例实施细则》第20条有下列情况之一的，给予警告或处以罚款：（三）用不符合财务制度规定的凭证顶替库存现金的，按凭证额１０—３０％处罚；
16、非法汲取公众存款
（1）定性依据：《中华人民共和国商业银行法》第11条未经国务院银行业监督治理机构批准，任何单位和个人不得从事汲取公众存款等商业银行业务。

（2）处理处罚依据：《中华人民共和国商业银行法》第81条未经国务院银行业监督治理机构批准，擅自设立商业银行，或者非法汲取公众存款、变相汲取公众存款，构成犯罪的，依法追究刑事责任；并由国务院银行业监督治理机构予以取缔。

《审计法实施条例》第53条对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，由审计机关在法定职权范围内责令改正，给予警告，通报批判，依照本条例第五十二条规定对违法取得的资产作出处理；有违法所得的，处以违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，处以５万元以下的罚款。

对被审计单位负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，审计机关认为应当给予行政处分或者纪律处分的，向有关部门、单位提出给予行政处分或者纪律处分的建议。

《刑法》第176条非法汲取公众存款或者变相汲取公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严峻情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。

单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

（3）追溯标准：《最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》第24条非法汲取公众存款或者变相汲取公众存款，扰乱金融秩序，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：１、个人非法汲取或者变相汲取公众存款，数额在二十万元以上的，单位非法汲取或者变相汲取公众存款，数额在一百万元以上的；２、。