第三讲 我国公务员职业道德现状

第三章我国公务员职业道德现状
导言:我国正处于社会经济转型时期，社会的急剧变革和经济体制的渐进转轨并行不悖，而一快一慢之间，一方面实现了经济的繁荣、社会的发展，另一方面也给社会各个群体带来未曾体验过的挑战和冲击。

对于我国公务员而言，作为政府管理社会事务的组织者、推动者和实践者，他们面对越来越复杂的宏观经济形势、越来越繁重的科学发展任务以及越来越多元的精神追求，在推进经济发展、构建和谐社会中同样发挥着越来越“显眼”的作用。

在职业道德建设这一特定领域内，挑战有之，机遇同样存在。

改革开放30年来，公务员群体的行政作为，渐渐成为时代发展的重要风向标，其中极为重要的推动力，就来自我国公务员职业道德建设所取得的不菲成绩与宝贵经验。

另一方面，在为经济发展和社会进步做出巨大贡献的同时，部分公务员存在着心理压力大、宣泄出口不畅、焦虑困惑多、心态不平衡、适应制度变革和环境变迁的能力弱等新的问题。

从当下的公务员道德实践看，公务员职业道德建设中的种种问题，大多肇始于公务员对于自身及其所处环境变化的应对失策。

成绩令人欣喜，问题引人深思，对现阶段公务员职业道德建设现状的研究，将成为未来中国公共管理事业成熟之路上独一无二的第一手材料。

第一节公务员职业道德建设的成绩与经验
随着近年来我国政府自身改革和建设力度的不断加大，公务员队伍的整体素质正处于大幅“跃升”阶段，执政能力和行政效能不断加强。

就职业道德层面而言，改革开放三十年来，我国各行各业涌现出的一大批道德楷模中，从中央到地方的各级各类公务员并不在少数，这些公务员中的道德楷模，以敢为人先的勇气、革故鼎新的锐气，重新“定义”了新时代公务员职业道德建设的内在涵义。

2009年8月，第七届“人民满意的公务员”和“人民满意的公务员集体”评选表彰如期举行，共表彰49位个人和3i个集体。

这些具有“现代感”的公务员表率，叫响了公务员的称号，塑造了公务员的良好形象，加强了公务员队伍建设的力度。

中共中央政治局常委、国务院总理温家宝在会见部分代表时表示，“人民满意”这四个字说起来简单，但做起来非常不容易。

让人民满意，要求公务员对人民怀着深厚的感情，勤勤恳恳为人民工作。

“群众在我们心中有多重的分量，我们在群众心中就有多重的分量。

”温家宝总理的话，是对公务员职业道德建设方向的一种肯定，也督促我们对职业道德建设取得的成绩和经验加以总结。

一、公务员职业道德建设的成绩
在2010年政府工作报告中，温家宝代表国务院表示:“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。

”“让人民生活得更加幸福、更有尊严”，正在成为当下公务员职业道德建设的最高目标。

在不断涌现的道德楷模的典型带动下，现代公务员群体主动强化职业道德，以宽广的胸怀思考，为公众的福社做事，为有益于社会而尽责。

从整体上看，改革开放三十年来，公务员职业道德建设反复尝试为全社会树立榜样，引领宽容、和谐的社会风气，无论是在自身素质建设方面，还是在强化职业道德的制度建设方面，都取得了显著成绩。

(一)公务员群体素质普遍提升
在过去，对公务员的典型描述便是“门难进，脸难看，话难听，事难办”，与全心全意为人民服务的公仆相对照，反差不小。

所以一直以来，“强素质、树形象”都是各级公务员主管部门进行公务员职业道德建设的首要目标。

围绕这一目标，通过多年大规模培训和实践锻炼，公务员队伍结构不断优化升级，整体素质得到了提高。

2009年，人力资源和社会保障部部长、国家公务员局局长尹蔚民在全国行政机关公务员管理工作会上表示:“目前，一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍正在形成。

”据尹蔚民介绍，从知识结构上看，公务员的公共管理、市场经济、法律以及计
算机等知识得到补充;从能力结构上看，公务员的依法行政、公共服务、应对突发事件、学习创新等能力有了很大提升;通过大力培育弘扬公务员精神，深人开展做“人民满意的公务员”和行为规范教育实践活动，队伍作风建设得到加强。

①
2010年，国务院总理温家宝在中央政府工作报告中明确指出:“广大公务员兢兢业业、勤勉尽责，为保增长、保民生、保稳定作出了积极贡献”，对广大公务员多年来持之以恒的队伍建设给予了很高的正面评价。

从过去的“墉墉懒懒”到如今的“兢兢业业”，公务员群体职业素养进步神速，引人注目。

1.公务员群体文化层次大幅提升
统计数据显示，1978年大专以上文化程度的干部占全国干部总数的18. 02% , 1998年大专以上文化程度的干部占全国公务员总数的45. 52%。

②
改革开放以来，干部选拔采用了革命化、年轻化、知识化、专业化“四化”标准，衡量人才“知识化”水准的学历成为公务员职业的重要考核目标之一。

进人21世纪，信息化的普及使得公务员能够第一时间及时掌握新理论、新信息、新技能，文化层次继续大幅度“跃升”。

以学历水平为例，中央党校学者沈传亮在2005年抽样200多名处级及其以下公务员所作的调查显示，公务员的第一学历中，初中学历占总体样本的a. 7%，具有高中或者中专学历者占22.0%，专科学历者占37.1 %，本科学历者占37.4%，研究生学历者占2. 8%。

这份21105年的抽样调查表明，公务员群体中大专及以上文化程度的人达到了76.9%，在1998年基础上又增加了30. 38个百分点。

简言之，公务员的学历水平在1998年到2005年得到了迅速提升，而厅局级公务员的学历水平也己经达到相当高度。

从学历水平这一项上观察，公务员拥有的职业素质资源已相当雄厚。

③
2009年，人力资源和社会保障部部长、国家公务员局局长尹蔚民在国家公务员局成立后召开的第一次全国行政机关公务员管理工作会议上又拿出了新“数据”。

他指出，从学历上看，大专以上人员占总数的比例由1992年的30 %，上升到2007年的86%。

比之中央党校学者2005年的学术调查数据，公务员局拿出的官方统计使得公务员学历水准又上新台阶。

一支政治强、业务精、作风正、形象好的行政机关公务员队伍正在浮出水面。

a.政治认同程度高
在市场经济的道路上，我国才刚刚步人正轨不久，改革和发展的既定目标并非一朝一夕就会“立等可取”。

由于我国正处于体制转型下的关键时期，政治、经济、文化、社会等多方面的“变化”和“波动”，使得人民群众的思想道德或被动或主动地随之呈现出复杂、多变的新局面。

对公务员群体而言，与人民群众同处社会变革的“历史三峡”之中，其职业道德状况自然也呈现出越发多元并存的态势。

但在中国公务员呈年轻化、高学历的背后，我们同样欣喜地发现，贯穿公务员群体意识形态中的一条红线是基本的政治认同感，即认同中国共产党、中央及地方政府、国家政策和方针以及国家、社会与自己的职业角色。

公务员对党、政府、政策、社会、职业存在的种种积极认同，都反映了公务员群体谋求在一个民主、法治、稳定、和谐、富足的社会中生活的内在期望和愿景。

就“迅速实现富强民主的现代化国家”等一系列理念而言，公务员群体与党中央、国务院在理论认同、政治认同、感情认同和实践认同等方面，皆保持着最大限度的兼容性和契合度，拥有一份“政治认同度高、现代气息浓烈、人格表现多样”的群体人格。

正是由于拥有强烈的、共同的政治认同，公务员作为一个整体才会发挥出种种合力而沿着“科学发展观”的既定目标坚定不移地前进，在杭洪抢险、非典侵袭、冰雪灾害、汉川、玉树地震以及一系列突发事件面前未曾出现摇摆。

在经历并全力参与处置所遇大事、难事中，经受了非常考验，进一步增强了为大局服务、为人民服务、做中国特色社会主义事业建设者和捍卫者的自觉性与坚定性。

此外，良好的政治认同，保证了公务员群体可以踏踏实实地塑造诚实劳动、人人平等、积极向上的精神风貌，低调有为地创新和健全社会管理体制，使得
他们有足够的底气来应对复杂多元的时代，在创新性与传承性共存、功利性与超越性转换、个体性与社会性结合、世界性与民族性统一中，始终发挥人民群众主体作用，始终注重保障公众参与公共事务的各项权利，游刃有余地制定“游戏规则”，并尽职尽责。

3.职业责任心强烈
与职业道德抽象的德行约束不同，责任感始终与某一项具体“责任” 紧密连在一起。

责任感是职业道德中更为基本的要求。

富有吸引力和凝聚力的政府，必须保证其公务人员能够尊重和善待人民群众，保护公民权利。

正是基于公务员职业道德的最大公益性要求，我国公务员群体具有强烈的责任心。

各级政府的领导者及其公务人员，常表明以“为官一任，造福一方”为己任，它已成为一种普遍共识，而不仅仅是挂在口边的说辞。

具体表现为:其一，为“职”尽责。

用良好的职业行为赢得社会公众的承认，是现时代公务员格守的职业底线。

每一个岗位都有明确的岗位职责，用古训表述就是“在其位，谋其政，尽其责”，用俗语表述就是“爱一行、精一行、兴一行”，用白话文解释就是“想干事，能干事，干成事”。

其二，为“民”尽责。

立党为公，执政为民，落实到具体事务中就是为民尽责，而非为“官”尽责，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

工作中，多替百姓想想，多提建设性意见是责任心强的表现，埋头苦干、任劳任怨也是责任心的表现。

在从新闻媒体中听闻的公务员公开言论中，对腐败表示的深切忧患、对“三农”间题的高度关注、对基层民主的积极态度都表明公务员具有较强的政治责任心。

4.拥有求新求变的进取心态
众多公务员普遍认为自身职业需要积极进取。

进取心是拥有一个健康积极心态的重要标准。

时代在变，社会在变，公共管理岗位的要求也在变，积极学习新东西、练习新本领、提出新思路，正在成为对一个合格的公务员标准描述。

因岗设人而非因人设岗的新公共管理理念正在逐渐普及，没有进取心，会遭到淘汰。

新时期公务员的进取心态具体落实在三个层面上。

首先，观念新，敢于认同并接受新公共管理的时代理念。

第二，措施新，面对政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、沟通协调能力、应对突发事件能力等新时期新要求，公务员敢“新”，想“新”，会“新”，破题的勇气与能力都值得肯定。

第三，新，还落实在环境上。

创新需要合适的土壤，营造良好的社会管理“新”环境，一大批公务员正在努力的营造着新的民主法治环境和充分的权利保障氛围。

(二)相关制度法规不断健全
关于公务员职业道德的制度建设一直未曾停歇，自改革开放以来，虽然中国的公务员制度建设起步较晚，但并没有急于求成地照搬他国经验，职业道德规范建设的成就一步一个脚印。

从试点建设到《国家公务员暂行条例》的出台，再到《中华人民共和国公务员法》的颁布实施，凭借着“中国式”制度建设的执着和努力，公务员职业道德的制度建设伴随着公务员制度的全局性变革步人正轨。

现代化、规范化、科学化的公务员制度业已基本形成，职业道德的渐进性养成有条不紊地推进。

1职业道德规范建设的历史性脚步
中共十一届三中全会以来，经济体制改革的脚步越来越快，作为上层建筑的政治体制必须跟上改革的步伐才能够保障改革大业的发展。

在改革的源头，关乎国家干部的道德规范建设被优先列人改革序列。

1979年，中央下发《关于实行干部考核制度的意见》，指出干部考核要坚持德才兼备的原则，从德、能、勤、绩四个方面进行考核，并将国家工作人员的道德素质列为考核的第一要素。

1981年，中共中央十一届六中全会将“德才兼备”的用人原则明确化，形成了干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化的“四化”具体方针。

1986年《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中明确指出，“在我们
社会的各行各业，都要大力加强职业道德建设。

首先是党和国家机关的干部，要公正廉洁，忠诚积极，全心全意为人民服务，反对官僚主义、弄虚作假、利用职权谋取私利。

”由此，国家干部职业道德建设从以往的思想政治建设中分离出来而被正式提出。

标志着从20世纪80年代中期开始，中国明确意识到行政管理作为一种职业必须有明确的职业道德规范。

1987年10月，党和国家针对行政职业道德规范建设趁热打铁，在十三大明确提出建立和推行国家公务员制度，以应对国家工作人员管理中遇到的制度缺失。

1988年3月，中央专门成立了管理公务员的主要机构—国家人事部，标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。

2公务员法揭开的道德规范建设新篇章
党的十三大之后，我国对干部人事制度加大了改革力度，开始新的探索。

1993年，《国家公务员暂行条例》正式实施。

《国家公务员暂行条例》在总则、义务与权利、录用、考核、奖励、纪律等各方面都规定了公务员的职业道德要求，奠定了公务员职业道德建设的制度基础，使我国公务员职业道德建设开始具有分级分类的特点并向制度化方向迈进。

2002年2月，为了贯彻江泽民总书记提出的“三个代表”和“以德治国”的要求，落实《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》和《中共中央关于印发<公民道德实施纲要>的通知》，人事部印发了《国家公务员行为规范》。

其内容包括政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作和品行端正八个方面。

从具体制度上规范了公务员职业道德建设的标准和具体要求，标志着我国公务员职业道德建设向制度化方向又迈了一步。

2005年9月，在全国实施公务员法工作会议上，曾庆红提出32字的“公务员精神”，即:热爱祖国、忠于人民，格尽职守、廉洁奉公，求真务实、开拓创新，顾全大局、团结协作。

2006年1月，在借鉴国内外大量经验的基础上先后13次易稿的《公务员法》正式施行，把加强公务员职业道德建设推进到更加具体的实践工作中去。

考核内容较之《暂行条例》而言，在“德、能、勤、绩”的基础上增加了对“廉”的考察，促进公务员树立廉正无私的观念，督促他们能够廉洁奉公执法，为人民办事。

2007年1月，中组部制定(X2006-2010年全国干部教育培训规划》，推进了以《千部教育培训条例》为主体的制度体系初步形成，完善了分层次、分类别、多渠道、大规模、重实效的干部教育培训格局，也使公务员职业道德建设更加制度化、系统化和具有针对性。

2008年，经过两次分合的人事部与劳动部，在政府机构改革中再次握手，组建人力资源和社会保障部。

同年，《国务院机构改革方案》决定成立国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。

国家公务员局的成立，是继公务员法颁布实施后，公务员管理工作发展史上又一件具有重要意义的大事，由于建立了推进公务员职业道德建设的主导机关，职业道德规范体系建设迎来了新的高峰。

二、公务员职业道德建设的经验
半个多世纪以来，我国公务员职业道德建设坚持以全心全意为人民服务为核心，以思想政治建设为基础，以干部教育培训和反腐倡廉建设为手段，不断加强制度建设，不断走向成熟化、系统化和制度化的健康发展轨道。

尤其是《公务员法》颁布实施以后，随着干部人事制度改革的不断深化，公务员队伍不断完善分层分类管理，逐步形成了以领导干部职业道德建设为重点，突出分类特点，适合公务员队伍各类职业特点的职业道德规范体系。

总结其历史经验，持续不断的制度建设以及道德熏陶，是职业道德建设取得阶段性渐进改革效果的关键。

(一)持续强化具体制度建设
公务员职业道德具体制度建设的作用，一个是追惩，一个是预防。

当公务员违反了法律上已经确立的禁止性规范时，就要依法追究行为人的法律责任。

而在没有发生违反法定的廉
政义务的行为之前，法律对公务员作出了一定的前置性义务规定，以便规范、抑制和监督公务行为，防止违法犯罪行为的发生。

从总结经验的角度观察，职业道德规范性制度建设可以从四个方面进行归纳。

i建立了对国家公职人员的考察制度
各级人民代表大会常委会定期对所任命的人员从德、能、勤、绩、廉等方面进行必要的考察。

监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会重要的、经常行使的一项职权，由于监督范围未予限制，在理论上防止了监督出现“空白”和“死角”。

而在实际操作中，各级人民代表大会对于国家公职人员“例行”制度性考察，渐渐从“看上去”轰轰烈烈、效果却无影无踪的不成熟状态成长起来，一点点摆脱徒有虚名的地位，成为督促公务员强化职业道德的考察常态。

据南方日报报道，在广东省湛江市，徐闻县人大常委会联合县委组织部组成考评小组，走访上万名干部群众，对tos 名主要是国家公职人员的考评对象进行调查，形成点评报告，并在此基础上组织各界代表投票，结果6人考评为“不称职”，徐闻县委给予免职处理。

2.建立国家奋务员回避制度
2x09年，广州通过《广东省事业单位公开招聘人员办法》，对“应聘人员与事业单位负责人员有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系或者近姻亲关系的，不得应聘该单位负责人员的秘书或者人事、财务、审计、纪检岗位以及有直接上下级领导关系的岗位”，在国家工作人员回避制度实践中积极进行探索。

虽谈不上有多少新意，但回避的范围更大，要求也更具体。

回避制度是一项为防止公务员因亲属关系给国家行政管理带来损害而确立的人事制度。

回避制度能够防止在公务员的录用、调动、晋升以及奖惩等方面可能产生的腐败现象，从而保证公务员依法执法公务。

改革和完善公务员回避制度，推动传统单一封闭、缺乏弹性的于部人事制度向开放、以绩效为本的现代行政人力资源管理制度变迁，塑造出专业、高效、精简与机制健全的公务员团队，本质上是政府公共服务再造的根本内容。

3.建立政务活动公开制度
“阳光”，一直以来都象征着政府公务员廉洁透明的职业操守。

阳光照耀之处，正是道德阴暗面难以生存之地。

2008年5月，以建设阳光政府、保障公民知情权为宗旨的《中华人民共和国政府信息公开条例》实施。

舆论普遍认为，该条例是近年来中国政府的重大制度创新，也是中国政府变革和民主发展进程中的一个重要里程碑，必将对建设阳光政府起着决定性影响。

条例最大的亮点，是将信息公开变成了政府的法定义务。

“公开是原则，不公开是例外”。

这一根本转折显示了中国打造阳光政府的勇气，是继《行政诉讼法》、(行政许可法》之后政府改革、重塑道德形象的“第三次重大革命”。

实践表明，权力运行公开透明是防治道德失范问题屡屡“犯案”的一剂良方，透明度越高，对公务员职业道德的正向强化作用也就越有力。

①
4.完善国家公职人员财产申报制度
公职人员财产申报制度也不是一个道德他律方面的新话题了。

早在I995年，中纪委和组织部就出台文件要求处级以上千部申报财产。

在十七届四中全会上，官员财产申报制度再次成为人们关注的热点。

2009年I月1日，新疆阿勒泰等地开始进行官员财产申报制度试点，阿勒泰地区公示55名初任副县级干部财产(公开)申报表，普通民众均可查阅。

2009年春节后，浙江慈溪市更是一口气公示了700多名干部的财产。

对此，有人为此推进了公务员道德监督而叫好，也有人质疑其仅仅是作秀，于公务员职业道德建设无甚帮助。

2009年2月28日，温家宝总理跟网友交流的时候，称建立官员财产申报制是正确的。

中纪委、监察部和全国人大常委会法工委负责人也都肯定了财产申报公开制度。

总之，就目前情况来看，制定这一制度的条件已经基本具备。

公务员职业道德的进一步强化，仍然值得
期待。

(二)加强公务员职业道德培养
国家公务员道德集公共美德与私人美德于一体。

就行政职业道德而言，可以分为互为表里的四个层面。

第一，是公务员个人层面的行政道德，如公而忘私、自省自律等。

第二，是行政职业道德，如公正廉洁、忠于职守等。

第三，是行政组织伦理。

主要指与行政组织的程序与制度相关的伦理道德，如程序公正、组织信任等。

第四，是公共政策伦理，即公共利益和个人偏好之间关系的伦理，涉及个人选择与社会价值之间的关系。

培养出具有上述四种行政职业美德的公务员，是公务员职业道德建设的最终目标，我们期待能够培养出有着如下骨血的国家公务员们:当部门利益与公共利益发生冲突时，他们勇敢地站出来，将真相告知公众;在炒作、作秀风行的年代，他们为了教育、环保等重大公众议题行走在间题第一线;在信奉自我实现的时代，他们依然主动担当，位卑未敢忘忧国;他们睿智、直言，不遗余力地为中国进步提供当代智慧。

I.贯彻落实科学发展观
科学发展观是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。

具体到公务员职业道德建设方面，科学发展观主要体现在公务员政绩观上。

当前，一些地方官员全面贯彻落实科学发展观仍然存在认识和实践方面的巨大差距。

2008年第3期《燎望东方周刊》刊载文章指出，苏北作为化工业聚集区，安全事故、环境污染问题，已成为发展之痛，给和谐社会带来了不和谐之音。

而苏北官员在公开场合经常说的一句话是“宁可毒死，不要穷死”。

显然，这与以人为本、科学发展的理念格格不入。

如何发展，一味求富还是发展的同时保护生态环境，急功近利的政绩与群众长远生存环境恶化之间孰轻孰重，考验着政府公务员尤其是领导干部的政绩观和发展观，更考验着公务员的职业道德水平。

2.构建社会主义和谐社会
社会主义和谐社会其“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的总体建设要求中无疑蕴含着极为丰富的道德精神。

道德可以把一个社会共同体中的每一个单个的个体整合为一个有机的整体，使社会共同体获得稳定和谐的秩序。

同理，公务员职业道德建设整合了我国社会主义核心价值观念，促使公务员更加坚定理想信念，为社会主义和谐社会的构建提供了精神动力。

到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，良好道德风尚、和谐人际关系进一步形成。

公正、公平、正义是社会和谐的基本条件，也是公务员职业道德的重要价值追求。

3.建设社会主义核心价值体系
党的十七大报告指出，社会主义核心价值体系是社会主义意识形态的本质体现。

用中国特色社会主义共同理想凝聚力量，用以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神鼓舞斗志，用社会主义荣辱观引领风尚，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。

社会主义核心价值体系建设对公务员职业道德建设提出了新的时代要求，二者相辅相成，密不可分。

对于加强社会公德、职业道德和家庭美德教育，树立坚定的理想信念、增强廉洁从政意识，具有十分重大的意义。

三、强化公务员职业道德建设的着力点
(一)法律体系框架明晰
自公务员法颁布以来，国家公务员法律体系的模型大体如下表，而如何将这一血肉尚未丰满的职业道德建设骨架填充得饱满丰润，努力的方向是确定的。

衰格一①┌───────────────┬────┐ │法律│位阶│ ├───────────────┼────┤。