杭州市余杭区土地利用总体规划

杭州市余杭区土地利用总体规划
按照国家和省的部署，新一轮土地利用总体规划（以下简称规划）修编工作今年已重新全面启动。

我区从2002年就开始新一轮规划修编的前期工作，并争取列入了我省第一批修编的试点单位。

随后，根据全区经济社会发展规划、各项建设对土地需求状况编制了《余杭区土地利用总体规划大纲（2005-2020年）》，于2006年1月上报省政府。

但2004年以来，国家要求放慢新一轮规划编制和审批的速度，充分做好新一轮规划修编的前期工作，省国土厅因此暂缓受理审核新一轮规划，使我区新一轮规划报批受到停滞。

2007年12月27日，经多方努力，我区修改完善的新一轮规划大纲（2006-2020年）经省国土厅批复。

今年4月25日，省政府在全省土地管理工作会议上部署要求加快推进新一轮规划修编进度后，杭州市政府出台了《关于全面推进我市新一轮土地利用总体规划修编工作的实施意见》（杭政办函[2008]206号），根据文件精神，我区立即重新启动了规划修编工作。

日前，省政府已将新一轮规划的各类控制指标下达给各市、县（市、区），乡镇土地利用总体规划修编规程也即将公布，我区新一轮规划修编工作将进入全面开展阶段。

一、土地利用总体规划的内涵与特性是什么？
土地利用总体规划是指在一定区域内，根据经济社会可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所做的统筹安排和综合部署，是国家实行土地用途管制制度的基础。

土地利用总体规划在我国通常分为：国家、省、地（市）、县、镇（乡）五级。

土地利用总体规划具有以下几个特性：
（1）综合性。

又称整体性或总体性。

从规划对象看，土地利用总体规划针对的是区域内全部土地，而不是某一种用地；从规划任务看，土地利用总体规划关系到各部门用地的分配与使用，要综合各部门对土地的需求，协调各部门的土地利用活动，对土地利用结构和土地利用方式作出调整，使之符合经济和社会发展目标，以促进国民经济持续、快速、健康发展；从规划内容看，土地利用总体规划以土地利用安排为核心，同时也包括对土地开发、整理、保护的综合安排。

（2）战略性。

土地利用总体规划，特别是全国、省级和地（市）级土地利用总体规划，侧重研究解决一些重大的战略性问题，如国民经济各部门的用地总供给与总需求的平衡问题、土地利用结构与用地布局的调整、土地利用方式的重大变化等。

乡级土地利用总体规划需要落实地块的规划用途，但它是以土地用途分区的方式出现的，一般不涉及具体确定土地使用单位或个人使用土地的范围、经营方向或的内部规划问题。

（3）长期性。

土地利用总体规划是对土地利用有关的重要经济、社会、环境问题的长期变动趋势作出预测，据此制订土地利用规划方案，拟订战略性的方针、政策和措施。

由于土地利用对经济、社会、环境的影响是长期的、渐进的，有些影响（如城乡建设、土地开发等）是难以逆转的，调整土地利用结构与利用方式，使之达到预定的目标，也是长期才能实现的。

这就决定了需要有一个长期的规划，以使土地利用的变化能与长期的经济社会环境发展演变过程相协调。

（4）控制性。

土地利用总体规划的控制性主要表现在两个方面：从纵向讲，下一级的土地利用总体规划受上一级土地利用总体规划的控制和指导；从横向讲，一个地区的土地利用总体规划，对地区内国民经济各部门的土地利用起到宏观控制作用。

（5）权威性。

土地利用总体规划依法由各级人民政府编制，通过国家权利保证其实施，对于违反土地利用总体规划的土地利用行为要追究其法律责任，因此不同于行业或者部门用地规划。

二、土地利用总体规划的法律地位与作用是什么？
土地利用总体规划的法律地位主要体现在：
第一，它是一项国家措施。

《土地管理法》规定：“国家编制土地利用总体规划”（第4条）；“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”（第18条）。

地方各级土地利用总体规划是国家土地利用总体规划体系的组成部分，其编制必须符合全国规划，并实行逐级控制。

第二，它是具有法定效力的规划。

中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）明确指出：“土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，并纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，严格执行。

”《土地管理法》规定：“土地利用总体规划一经批准，必须严格执行（第21条）；“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地”（第4条）。

第三，它是土地利用上最具权威的规划。

《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”（第22条）；“江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接”（第23条）。

土地利用专项规划设计等也必须在土地利用总体规划的控制和指导下进行。

土地利用总体规划的法定作用主要体现在：
（1）它是审批各类土地利用项目的法定依据。

根据《土地管理法》的有关规定，预审建设项目用地，批准农用地转用、土地征用和乡（镇）建设用地、农民住宅用地，审批土地开发、整理、复垦等项目用地，都必须依据土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的各类土地利用项目均不得批准。

（2）它是使用土地和开发、整治、保护土地的法定依据。

通过土地利用总体规划，国家确定了每块土地的用途。

城乡建设、土地开发等各类土地利用活动都必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。

没有编制土地利用总体规划的地方，不得改变土地现状用途。

（3）它是依法查处违法批地、用地的法定依据。

《土地管理法》规定，对违反土地利用总体规划批准和使用土地的，要分别给予不同形式的处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

土地利用总体规划也是土地利用动态监测的重要依据。

三、土地利用总体规划的编制依据是什么？
根据《土地管理法》，各级人民政府组织编制土地利用总体规划必须依据：（1）国民经济和社会发展规划。

土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、整治保护在空间上、时间上所作出的总体安排。

土地是国民经济和社会发展的基础，国民经济和社会发展规划是编制土地利用总体规划的重要依据，土地利用总体规划要为实现国民经济和社会发展规划提供土地保障。

土地利用总体规划确定的规划目标和土地利用布局，原则上应当服从国民经济和社会发展规划的要求。

（2）国土整治规划。

国土整治规划是为了协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系而进行的规划。

它的主要对象是土地、水、气候、矿产、生物、旅游
和劳动力等自然、社会和经济来源。

国土整治规划的主要任务是勾画国土开发整治的基本蓝图，进行生产力与人口、城镇的总体规划布局，明确重点开发地区的发展方向，提出重大国土整治任务和要求，制定国土整治的重大政策、措施。

国土整治规划要靠土地利用总体规划来落实，土地利用总体规划要充分反映国土整治规划的要求。

（3）资源环境保护的要求。

一是要从国家和民族的长远利益出发，按照可持续发展的要求，在保持耕地总量基本稳定的前提下，制定土地利用总体规划。

二是要充分考虑生态环境建设的要求。

坡度大于25度的耕地是造成水土流失、河道水库淤积、洪水泛滥的重要原因。

在土地利用总体规划中应分期分批将这些陡坡耕地退耕还林还牧。

在土地利用总体规划中应划出重点土地整理区，通过对田、水、路、林、村的综合整治，改善生产和生活环境，提高土地利用率，增加土地有效使用面积。

（4）当地土地供求状况。

根据我国人多地少、农用地特别是耕地不足的国情，新《土地管理法》确定了以土地供应制约和引导需求的方针。

也就是说，土地利用总体规划的编制，应当充分考虑当地土地供应能力，在切实保护农用地特别是耕地不足的国情，新《土地管理法》确定了土地利用总体规划的编制，应当、充分考虑当地土地供应能力，在切实保护农用地特别是耕地的前提下，确定建设用地供应数量。

（5）上一级土地利用总体规划。

下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

所谓土地利用总体规划控制指标，是指根据该规划确定的土地利用目标而分解的需要下级土地利用总体规划执行的主要规划指标。

全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下，确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。

地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标，并结合当地土地利用实际进行编制。

下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。

除规划指标外，下级规划还应当符合上一级土地利用总体规划对土地利用布局的安排。

具体编制土地利用总体规划时，还应当依据：①有关土地利用和管理法律、法规、行政规章和技术规范，除《土地管理法》等有关土地的法律、法规、行政规章和技术规范外，还包括水、森林、矿产、草原、渔业、环保、城市规划、水土保持等方面的法律、法规、行政规章和技术规范。

②有关土地利用的规划、计划和政策。

③为编制土地利用总体规划所进行的调查研究成果，主要包括土地利用潜力分析、土地需求量预测、土地利用战略研究等专题调研报告。

④基础资料，包括土地利用现状调查成果，以及土地详查后土地利用变更调查、统计资料，各种统计数据，土壤、气候、地貌、植被、水文地质、工程地质、旅游资源等资料和图件。

四、土地利用总体规划的期限如何确定？
土地利用总体规划的期限要与国民经济和是社会发展规划期限相协调，一般为10—15年。

同时适当展望长远的土地利用，展望期限为20—30年。

在规划期限内，应作出近期土地利用安排，期限一般为5年。

乡级土地利用总体规划的期限应当与县级土地利用总体规划的期限保持一致。

五、土地利用总体规划编制的原则是什么？
（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（二）提高土地利用率；
（三）统筹安排各类、各区域用地；
（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

六、县、乡级土地利用总体规划的主要任务是什么？
（1）县级规划。

它属于管理型规划，是土地利用管理的重要依据。

县级规划的主要任务是在市（地）级规划的控制和指导下，研究确定各类用地的规模和布局；重点确定耕地、土地开发整理和城镇建设用地控制指标和布局，划定各类土地用途区，为利用土地和审批各类土地利用项目提供依据。

县级规划要体现定性、定量、定位、定序的要求，其总量控制指标应落到实处，尤其对于城镇用地，不仅要有全县（市）的城镇用地总规模控制，而且要有每一个城镇的控制指标。

在土地的开发、整治、保护等方面，县级规划要具体确定重点项目的类型、时序、规模和范围。

（2）乡级规划。

它处于土地利用总体规划体系的最低层，属实施型规划。

乡级规划的主要任务，是根据县级规划的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向和各类用地指标，进行土地用途分区，落实每一块土地的具体用途和限制条件，重点安排好耕地、生态环境用地及其他基础产业、基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围。

乡级规划重在定位落实，要以规划图为主，提高规划的可操作性。

七、县、乡级土地利用总体规划的主要内容是什么？
（1）县级土地利用总体规划的主要内容是：
①研究分析土地资源利用的现状和潜力，预测各类用地的供需情况。

②确定土地利用的目标和近期任务。

③进行土地供需平衡，提出土地利用结构调控指标和用地管理措施。

④划定土地用途区，确定土地用途分区管制规则。

⑤分解落实耕地占补平衡指标和基本农田保护率指标。

⑥确定土地开发整理的重点项目。

⑦确定城乡居民点和各镇建设用地规模。

⑧安排交通、能源、水利等重点基础设施建设项目用地布局。

⑨安排土地生态环境保护建设的用地指标和重点工程。

⑩`制订实施规划的措施。

（2）乡（镇）土地利用总体规划的主要内容是：
①研究分析土地利用现状和土地供需状况。

②确定规划的目标。

③调整土地利用结构和布局。

④划定土地用途区。

⑤落实耕地保有量和基本农田保护面积指标。

⑥确定居民点建设用地规模和范围。

⑦安排交通、能源、水利等重点基础设施建设项目用地布局。

⑧安排土地整理、复垦、开发项目（区）。

⑨安排生态建设和环境保护用地。

⑩制订近期规划。

11制订实施规划的措施。

八、土地利用总体规划的编制程序是什么？
土地利用总体规划编制工作一般划分为以下及格阶段：
（1）准备工作
编制土地利用总体规划的准备工作包括：①成立规划领导小组和工作班子；
②拟订工作计划和技术方案，并报同级人民政府批准；③申请经费；④人员业务培训。

（2）调查研究
主要包括：收集和整理规划所需的基础资料；根据规划需要进行补充调查；并有针对性地开展专题研究，如土地利用现状分析、土地利用潜力分析、土地适宜性评价、土地需求量预测等，为编制规划提供依据。

（3）拟订规划供选方案
在调查研究基础上，明确规划要解决的土地利用问题，确定规划目标，针对不同的实施途径和措施，编制几个规划供选方案，并评价供选方案的可行性与效益。

（4）协调和论证
规划供选方案拟订后，要广泛征求有关部门、公众意见，召开专家论证会，确定推荐方案。

对存在不同意见的，要反复协调和论证。

在规划方案编制和论证过程中，上级土地行政主管部门要给予指导。

（5）规划报批
规划推荐方案经规划领导小组审定和上级土地行政主管部门组织验收后，正式整理为规划送审稿，逐级上报有批准权的人民政府审批。

（6）规划公布。

规划经有批准权的人民政府批准后，由组织编制规划的人民政府进行公布，并采取行政，法律、经济等综合措施，保证规划的实施。

以上程序是按规划的工作阶段大体划分的。

需要说明的是，在编制过程中，各阶段工作实际上难以截然分开，不少工作是穿插进行的。

例如，在开展调查研究工作之前，先要根据上级下达的规划控制指标初步拟定规划目标和任务，再围绕这些目标和任务，确定要开展哪些调研工作，这样可以大大缩减调研范围，提高效率。

又如，在规划论证乃至报批阶段，如果发现重大问题，可能要从调研开始重复各阶段工作。

按照系统论的观点，规划的过程，实质上是一个多重反馈和循环往复的动态过程。