浅谈湘江流域环境保护中公众参与的法律问题

浅谈湘江流域环境保护中公众参与的法律问题
作者：王峰
来源：《法制与社会》2015年第19期
摘要环境问题关系到一个国家的可持续发展，而如何治理好湘江流域的环境问题更是与湖南的民众幸福指数息息相关。

本文通过对环境保护公众参与的法理分析，明确公众参与环境保护的重大意义，并提出完善我国环境保护中公众参与的建议和措施，推动公众参与环境保护的发展进程。

关键词环境保护湘江流域公众参与
作者简介：王峰，湖南汽车工程职业学院讲师，湘潭大学硕士研究生，研究方向：法学理论。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-169-02
随着社会的发展，物质水平明显提高，人们从满足基本生存需要到追求生活品质，引发人们思考的是生存和发展环境的变化，无论是国际还是国内，如何进行资源的可持续发展是一个共同的问题。

在过去几十年湖南经济快速发展的过程中，湘江流域的许多城市都成为经济发展的典型，但是人们在对经济腾飞的中部城市高唱赞歌时忽略了湘江流域生态环境的变化，由于历史原因，湘江流域的产业布局并不科学，湘江流域的水污染、大气污染和生态环境功能退化都是非常明显的问题。

在这一地域中，水污染问题日趋严重，水质产生了很大的变化，大气污染问题随着废气排放的增加而更加恶化。

在湘江环境的保护领域，政府指导和市场自我调控一直以来是人们改善环境的希望所在，在实践中它们也是环境保护的关键力量，但是“政府失灵”和“市场失灵”的情形时有出现。

所以，要在政府和市场环境保护过程的作用失灵中找到另外一种有效机制，公众参与毫无疑问是可行之策。

公众参与就是指具有相同利益、要求和兴趣的一个群体或组织，对某项涉及公共利益、要求事项的介入，并共同参加处理该事项的一种活动。

一、环境保护公众参与的法理基础
每个人都需要主动作为保护生态环境的参与者，因此，让环境民主化进程加快，相关环节的环境利益达到某种程度的平衡，确保政府和市场在环境保护和改善中的功能得到发挥或完善，公众的环保意识得到显著增强，公众的环保需要尽可能得到满足，环境正义得到充分实现，这就是环境保护公众参与的核心价值。

环境民主、环境公平是环境保护公众参与的重要理论。

（一）环境民主
公民环境权的核心在于，一是公民可以通过享有快乐、健康、舒适的环境来满足个人的日常生活，二是公民也有权通过某种形式对污染环境、破坏生态的行为进行有效监督。

只有公民真正通过某种渠道参与环境事务的管理才能够有效保障自身的环境权益。

蔡守秋教授认为在环境事务的管理与公共环境权益的保障层面上，公民与国家机关在影响力应该是相当的也是平等的。

环境民主应该怎样真正实现，在政府的环境管理职能中，让公众愿意主动参与到环境保护是非常重要且有效的一个举措，也是让政府与公众之间环境权益达到平衡的合理方式，在环境管理进程中，公众与政府间的相互协作过少，双方代表的利益阶层有区别，矛盾也随之增多，难以达到共同保护环境的目的，只有让公众完全参与到环境管理事务中，才能较好的解决这一问题。

反之，如果在环境管理的保护中缺乏公众的真正参与，他们的环境权也无法实现。

要实现环境民主理念，体现在环境法规、政策通过民主法治程序来制定，还应体现在完善制度上的缺陷，社会公众参与到环境管理上受到鼓励和保障。

（二）环境公平
环境正义的核心问题是公平。

环境公平是传统公平的一种内涵和外延，也关系到21世纪可持续发展。

无论是拥有舒适健康的环境还是赖以生存的资源都应该是每一代人都享有的权利，如果当代人为了自我利益的实现而对环境无休止的滥用所导致环境恶化的后果由后代人去承担，这种行为是不正义的；我们每个人在环境中获得自我利益时，也有责任义务去保护环境。

人们对环境的开发和利用与工业化进程的速度是成正比的，这也意味着在经济水平高的发达国家和发展速度快的国家的环境污染更加严重。

二、环境保护中公众参与的必要性
在我国公众切实参与环境保护的程度不高，社会公众的环境权益也无法真正得到保障。

作为推动环境保护事业发展的主要力量来源，如果失去社会公众的积极参与，环境保护是很难得到持续有效的发展的。

特别是对于人口数量巨大、环境问题日益严重的中国，政府的财政问题如果不能得到有效改善，环保队伍的建设机制如果不能更加优化会使环境保护问题的严重性越来越大，并且得到改善的周期会更长。

所以，首先要对环境保护的政府职能进行强化，提高政府机构保护环境的效率，然后通过制度建设鼓励和引导，让公众自觉、自愿加入到环境保护的队伍中。

第一，自然资源和环境污染问题内在的特殊性质。

我们都知道，人类耐以生存的自然资源如果不能好好利用，会迅速枯竭，由于人们缺乏对资源的不可再生性的认识，导致我们在进行经济生产时，开发和利用的手段和程度欠考虑，很多类似于土地、矿产等相当多的不可再生资源枯竭程度越来越高，严重影响甚至制约了我们的社会生产和生活。

我们靠什么去生存与发展，答案就是自然环境、自然资源，而公众就是其中的利益主体，对健康舒适自然环境的需求，是每一个人的真实想法和利益所在。

每个公众的环境权利包括享受美好舒适的环境带给我们的幸福感，能够具体参与到对环境的管理，并对危害环境的行为都能够进行监督的权利，履行保护和改善环境的义务。

公众一些急功近利的生产生活是造成自然环境污染破坏的主要原因，它的流动性、累积性、公害性特征决定了公众的共同参与与共同努力是保护资源和改善环
境的主要途径。

其实，人们自己是造成环境问题日益严重的主要原因，环境的污染是人类在发展过程中，对自然资源的开发超出了合理的程度，人与环境关系出现不和谐的对人类自身有害的环境反馈，如果我们能够从本质出发，让每个人真正作为环境保护的发起者、监督者，就能从根本上解决环境问题。

第二，政府职能部门进行环境治理与保护有其天然的缺陷。

很多人认为进行环境保护就是政府的事情，认为政府有义务也有能力做好这件事，方式可以通过立法或者其他行政强制手段，以强制性权威作为基础对环境问题进行整治和管理的行政机制，可以叫做环境保护领域的国家机制或政府机制。

政府部门自身的特点决定了政府主导型的管理体制可以在环境保护的过程中发挥一定的计划和调整作用，但是它的缺陷也很明显，就是自由裁量权缺乏监督体制，权力如果被滥用会对公众的环境权益造成破坏，并让公众降低对政府的认可度和丧失参与环境治理的信心。

政府管理不能完全得到到位有一些具体表现：经过实践证明，与民众有紧密关系的事务如都通过行政机制去推动，通过行政命令去管理，效果往往不好；制定环境管理相关决策必须要对社会不同群体的意见和呼声进行充分考量，以增强政府决策的科学合理性，但现实是政府部门很少对环境事务的相关措施采取听证制度；当国家与公民的环境权益出现冲突时，往往会做出不利于公民的决定。

现在，国家在环境相关的立法中，针对公民环境权益的保障比较少，使得许多民众的环境权益缺乏立法保护，同时，环境权益诉求表达机制和救济机制的建设明显滞后，公民在环境保护的参与中缺乏足够的信心。

三、提高环境保护中公众参与程度的措施
（一）要从立法角度保障公众参与环境
现在我们国家的法律包括《宪法》和环境的一些相关法律都对公众参与环境保护进行了不同程度的规定，对于公众参与环境保护发挥着指导和管理的作用。

但是，立法上的缺陷是无法被忽视的，如公民的环境权是进行笼统性概括和规定，没有明确，基本人权的内容没有将公众参与环境保护，维护自身环境权益的权利包括其中，“公众参与”的范围及方式在环境法的相关条例中没有明确界定，“重实体轻程序”的问题没有得到很好的改善，相应的环境权益司法救济机制没有完全搭建等。

这些问题让公众参与环境保护的作用受到了严重制约，所以，必须要对公众参与环境保护的法律进行重新修改，对一些事项一定要进行法律明确。

（二）要将民间环保组织纳入环境保护进程
民间环保组织是公众参与环境保护的主体之一，是联系公众与政府之间的关键所在，对政府环境管理的行为进行有效监督是民间环保组织的一个重要工作之一，它具有自身的优势：一是民间环保组织运行比较独立，覆盖面很广，以形式多样活动进行环境保护，能够容易被公众接受；二是民间环保组织容易发挥教育宣传作用，在组织民众参与的各种环境保护活动中，民众的主体参与程度决定了对环境保护意识的接受程度；三是政府指导和市场自行调控环境保护上的缺陷可以通过民间环保组织弥补。

所以，作为环境保护中生力军的民间环保组织，可以通过发挥它的特点，让公众的环境保护意识增强，让环境保护的公众参与力度加大。

据统计，截
止到 2015 年 2 月，全国共有民间环保组织 3700家左右，组织管理和运作模式有缺陷，并且数量不多是我国环保组织的特点，也是与西方发达国家的主要差距，严重影响到我国环保事业的向前推进：首先，民间环保组织的法律地位及其合法性问题。

是否具有“合法性”要件是我国判断该环保组织的法律地位和合法性的依据，在民政部门登记注册的才算合法，要不然，就会被归类于非法组织。

从我国的权威统计数来看，依法依规在各级民政部门注册登记的不超过30%。

因此，我国有很多所谓的“非法民间组织”的法律地位没有得到确认，连合法性都没有办法确定如何去谈积极参与或推动公众参与环境保护事业的发展；其次，缺少政府的鼓励与支持。

要想更好的发挥民间环保组织的作用必须要得到政府的制度保障和经费支持，确立其环境保护的“第三股力量”。

这一点西方发达国家由于它们的法治精神都能够完全实践。

但是，在我国，民间环保组织成员的赔偿请求很难得到回应，权利缺乏保障，政府的政策保障与经费资助难以得到；第三，民间环保组织基本上都是通过民众靠环保自我意识的觉醒自发建立的，由于其带有自发性、松散性的特点，让他们很难在长时间对该项事务保持专注度，特别是当制度的建设存在问题，组织成员素质参差不齐，组织的被认可程度偏低等。

（三）要完善环境信息公开制度
公民对环境的知情权和参与权可以通过信息公开制度得到实现。

《环境信息公开办法（试行）》与《政府信息公开条例》等相关条例的实施，确保了环境信息公开制度的建立。

环境信息公开制度在推动公众参与环境保护事业发展取得一定的效果，但是该项制度仍然存在很多需要完善的地方，比如一般只把政府环境保护部门和重点企业作为环境信息公开的义务主体；对公开的内容规定比较模糊，没有明确公开与不公开的标准，并且有一些政府机构和企业为了本方利益的考虑对公开的内容和程度进行筛选，失去公开的意义和效果。

参考文献：
[1]蔡守秋.欧盟环境政策法律研究.武汉：武汉大学出版社.2002.
[2]王明远.环境侵权救济法律制度.北京：中国法制出版社.2001.
[3][美]E·博登海默著.邓正来译.法理学——法律哲学与法律方法.北京：中国政法大学出版社.1999.
[4]吕忠梅.环境法新视野.北京：中国政法大学出版社.2007.。