080.厦门市杏林老工业区改造更新规划方法研究

厦门市杏林老工业区改造更新规划方法研究
章智涛
摘要：分析了老工业区改造兴起的大历史背景，指出城市空间发展进入存量时代、城市产业结构的调整及对城市空间品质需求的不断提升，是当前老工业区改造方兴未艾的重要原因。

同时，本文通过厦门市杏林老工业区改造更新规划实践案例的介绍，尝试从构建现状评价体系、自上而下的总体规划控制、自下而上的实施管理单元引导及相关政策建议等方面，探索面向可实施的老工业区改造更新规划方法。

关键词：老工业区,改造更新,规划方法
S TUDY ON RENEWAL PLANNING METHOD OF XINGLIN OLD
INDUSTRIAL AREA IN XIAMEN
Abstract：The paper analysis the background of the transformation of old industrial areas,pointing out that the development of urban space into the stock age,the adjustment of urban industrial structure and the increasing demand for urban spatial quality are the three reasons for the renewal of the old industrial areas.At the same time, the paper take renewal planning of Xinglin old industrial area for example,to expatiate the ways of renewal planning method of old industrial area including construct evaluation system,master plan,implementing management unit guidance and policy recommendations.
Key words：Old industrial areas、Renewal、Planning method
1老工业区改造的大历史背景
1.1城市空间发展进入存量时代
中国的城市在经历二三十年快速发展过后，城市化率已达57%，增长速度也接近峰值。

同时，随着近年来，国家不断出台相关政策，要求加强生态保护红线的管控力度、严守18亿亩耕地“红线”、明确要求划定城市开发边界①及国家对城市新增建设用地指标的政策性刚性约束。

种种迹象表明，中国的城市空间发展已从增量时代进入了存量时代。

存量时代并不意味着城市不发展，而是强调城市空间应从外延式扩张转向内涵式增长。

老工业区大多位于城市中心区域，土地价值高、使用权年限较短、存量大，如能进行有效的改造更新，必将成为实现内涵式增长的关键②。

1.2城市产业结构的调整
随着后工业时代的到来，城市经济从产品生产变为服务业。

体现在产业结构的变化上，就是城市中心区域将由金融、贸易、科技、信息与文化等第三产业主导，原本位于城市中心区内的传统制造业、运输业和仓储业由于地价过高，将持续衰退或搬迁至郊区地带。

可见，
老工业区改造，是城市发展到一定阶段的必然结果。

1.3城市空间品质提升的需求
历史上，我国在城市建设中，过于片面强调生产功能，而忽视消费功能。

体现在工业项目建设选址上，主要从生产的便利性、经济效益的最大化考虑，而忽视对于周边环境的影响，这就造成了我国大部分城市功能布局混乱，环境污染问题严重。

进入21世纪以来，可持续发展、以人为本的发展思想深入人心。

城市是生产场所,更是宜人居住的生活场所,必须有优越的环境质量条件与完善的基础设施。

因此，转变过去工业空间挤占生活空间的现象势在必行。

1.4各地的改造实践
随着我国各大城市逐步进入后工业化时代，促使老工业区更新改造提到各地方政府的重要议事日程。

从20世纪90年代起，陆续出现的改造项目包括了北京首钢搬迁改造、北京798工厂改造、沈阳铁西工业区更新改造、上海杨浦工业区更新改造、上海苏州河沿岸工业仓储建筑再利用、武汉旧城工业区更新改造、哈尔滨旧城工业区更新改造等，老工业区更新改造实践热度一直持续至今。

2国内外先关理论研究
2.1国外研究现状
城市老工业区更新改造的研究最早始于20世纪60年代的欧美国家，最初主要为法规政策的制定。

例如，1977年英国颁布的关于内城政策的城市白皮书，强调工业的驱动力和地方工业政策的改变对内城复兴的重要影响，指出使萧条旧城再生的关键在于旧城更新和城市发展，重点是重新开发衰退的老工业区和仓库码头区，并以此通过了地方政府规划与土地法案。

进入21世纪，发达国家老工业区更新有了进一步发展，针对老工业地区的衰退、土地的闲置和废弃开展了一系列富有成效的研究，提出了棕地开发的概念，更加强调从整体发展、经济转型、城市景观、邻里复兴、公众参与、绩效评价等不同层面和不同角度，提出综合多目标的更新战略。

2.2国内研究现状
进入新世纪以来，伴随中国逐步进入快速城市化和新型工业化的发展阶段，尤其是城市社会经济结构的重大转型，城市老工业区更新日益成为我国学界关注的热点。

目前国内的研究主要围绕老工业区的发展历史、用地功能结构调整、更新改造方式以及工业遗产保护等内容进行。

代表性研究论著有《东北老工业基地振兴面临的城市化问题与对策》(陈群元，2004)、《以工业调整和改造为动力实现老工业基地振兴》(于亚滨，许洪江，马双全，2004)、《上海市杨浦老工业区工业用地更新对策》(李冬生，陈秉钊，2005)、《中国现代新兴工业城市规划的历史研究——以苏联援助的156项重点工程为中心》(李
百浩，彭秀涛，黄立，2006)、《郑州老工业基地的更新与改造》(阳建强，2006)等。

总体上看，目前我国对城市老工业区更新已有了一定的重视，但理论基础研究还刚刚起步，尚未构建一套完整的理论、方法和技术，以指导我国老工业区的更新改造实践。

以下，通过笔者参与的杏林老工业区改造更新规划项目的介绍，尝试探索面向可实施的老工业区改造更新规划方法。

3杏林老工业区改造更新的规划实践
3.1发展历史沿革
杏林老工业区位于厦门集美西南部的杏林片区，是厦门现代工业的摇篮发祥地。

自20世纪五六十年代以来，厦门电厂、纺织厂、毛纺厂等大型国企相聚入驻，直至改革开放后，外企、民企等在此相继成立，奠定了杏林老城目前产业的基本格局。

然而随着时代的变迁，一些老厂区面临停产、用地效益低下、环境污染等一系列问题。

杏林老工业区范围内除了占到总用地面积50%以上的工业用地外，还混杂有村庄、居住区等用地，相互干扰严重，成了不宜居的旧城区。

厦门近期拟启动该片区的轨道交通规划建设，为杏林老工业区的转型升级提供了契机。

（图1、图2）
图1：杏林老工业发展沿革示意图
图2：杏林老工业区现状风貌图
3.2构建体现各方利益的现状评价体系
3.2.1体系构建的原则
在存量时代进行老工业区改造更新，和以往规划最大的不同在于：现有土地的开发使用权已经分散在各权属部门手中，涉及的权利关系十分复杂。

政府不能只根据自己的意愿随意处置土地，而必须兼顾各方利益。

因此，本次规划提出，对于现状的评价，必须以工业地块的权属范围为最小分析单元，构建包含政府、企业、社区居民不同利益诉求的现状评价体系，为后序工业地块的改造拆迁提供指导。

3.2.2现状评价体系
对政府、企业、社区居民三方利益的构成要素进行细化。

其中，政府主要考虑的内容是城市的土地是否得到了高效利用，城市土地的极差地租是否体现了经济利用的最大化，可细分为土地开发强度、土地利用效益、用地使用年限、区位条件等影响因子；企业主要考虑的内容是目前自身的经营状况及转型改造的意愿，可细分为年产值、产值增长率及转型意愿等影响因子；社区居民主要关注的是工业的环境污染对生活的影响，可细分为工业业态污染评价及环保部门考核等影响因子。

形成评价因子后，以现状各工业权属单位为基础，结合杏林老工业区的具体情况，量化评价因子的权重及评价等级（表1），得到各评价因子的分析一张图，最后对评价因子进行综合叠加，得出工业用地的综合评价结果（图3）。

得分越高的权属单元，说明工业用地集约、经济效益好、环境影响小，应当趋向于保留，得分越低的权属单元，说明工业用地利用率低，经济效益差、环境影响大，应当趋向于拆除，重新进行开发。

表1：杏林老工业现状评价因子构成说明表
图3：杏林老工业区现状评价分析图
3.3总体功能定位与规划控制，自上而下体现政府改造意愿
通过区位分析、上位规划的要求及与周边功能组团的互动关系，本次规划提出了“工业杏林”转向“都市杏林”的整体片区定位，具体为：以都市型产业为基础，产业服务为特色，居住功能为主导，形成布局合理、交通完善、服务功能完备、居住环境优美的现代化、生态型宜居城区。

整体规划结构，可概括为“一心、两轴、两廊、多组团”（图4）。

一心：结合轨道交通站的建设，构建区级商业商务中心；
两轴：为重点提升现状沿杏林南北路、杏林西路两条主干道的商业景观轴；
两廊：为衔接区域性的绿化通廊；
多组团：重点结合杏林老工业区现状评价的结果，整合趋向保留的工业片区，形成都市工业社区，其余片区进行拆除改造，形成水岸居住社区、产业服务社区、生态居住社区、
文创社区等功能组团。

同时，在明确整体规划结构的基础上，形成用地规划布局（图5）。

图4：整体规划结构图图5：用地规划布局图
3.4划定规划实施单元，自下而上推进各方共同改造
老工业区改造更新要真正得到实施，构建一张远景的规划蓝图还远远不够。

考虑到改造工程的复杂性、艰巨性，“手术刀式”的全面革新并不可取。

应当提倡的是“针灸式”自下而上，渐进式改造。

在充分尊重不确定性的市场因素及社会微观主体的诉求申请的前提下，从最容易改造的区域入手，寻求单点突破，条件成熟一片及改造一片，最终实现完整片区的更新。

因此，本次规划提出了通过划定规划实施单元，并进行分类指引，实现持续性更新改造的思路。

3.4.1规划实施单元的划定
在规划功能组团的基础上，扣除不需要更新改造的新建区域，结合现有道路框架以及自然边界，共形成28个改造单元，作为实现有序更新的基础，进行小规模、渐进式的城市更新。

3.4.2规划实施单元的分类指引
3.4.2.1改造类型引导
结合老工业区现状评价的结果，将
28个实施单元划分为保留整治区、拆除
重建区及综合整治与拆除重建并举区三
大类型，并实行不同的改造更新措施（图
6）。

保留整治区：不对现状建筑进行整
体拆迁及改变使用功能。

现有企业通过
改造生产工艺，提升产业竞争力。

同时
应加强对基础设施、公共服务设施及公
共环境的改善及提升。

拆除重建区：旧工业区以拆除重建
为主，根据功能需要改成居住、商业、
公服配套及产业用地。

综合整治与拆除重建并举区：部分
拆除重建、部分综合整治。

图6：实施单元改造类型划分示意图
3.4.2.2拆迁投资估算
对每个实施单元，从改造更新成本和收益两方面，进行投资估算，以此评估实施单元改造的难易程度。

其中，成本部分包含了现有工业、商业、办公、居住等不同用地的征收、建筑拆迁成本以及改造更新过程中公共建筑、道路、绿地等配套项目的建设成本。

收益部分是指根据规划的用地性质和开发容量，政府将用地收储后进行土地出让可获得的收益。

3.4.2.3开发时序安排
综合权衡各方利益，对重点涉及以下内容的实施单元，建议可近期启动改造：
（1）结合政府重大基础设施建设的改造片区，如轨道交通站点周边地块的改造。

（2）目前企业经营效益低下或已停产，企业业主改造意愿强烈的片区。

（3）环境污染严重，环保督查建议关停的企业片区。

（4）经拆迁投资估算，拆迁收益较大的片区。

3.5配套政策建议
为有效推进老工业区改造更新的实施，必须有相关的改造配套政策。

本次规划，结合目前已出台的相关政策，参考了深圳、上海等城市的做法，提出了政策建议。

原则上，对位于规划都市工业区内的企业，鼓励继续发展工业，对位于规划都市工业区外的企业，鼓励进行搬迁或功能转变（图7）。

图7：改造政策建议示意图
4.相关讨论
在对杏林老城工业区改造更新规划探索的实践过程中,笔者也总结了几点未来将进一
步探讨研究的方向，以供参考。

首先是老工业区改造更新综合评价体系与方法研究。

笔者尝试在现状分析阶段，从基于各方利益平衡角度的，构建了综合评价体系，但距离从现状评价、规划评价与更新评价三个层面建构老工业城市更新综合评价体系与方法，还存在较大差距。

同时，老工业城市改造更新目标的制定涉及社会、经济、空间以及人文等多方面，必须在评价体系有所体现并进行量化。

其次是老工业区改造更新政策法规的研究。

没有合理的政策与制度设计，任何再美好的蓝图最终也是空中楼阁。

如何通过政策法规的制定，最大限度地发挥政府、企业、社区居民等各方主体参与老工业区改造的主观能动性，是老工业区改造更新成功的关键。

注释
①党的十九大报告，在谈到加大生态系统保护力度时明确提出，要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。

②以厦门市为例，根据学者赵燕菁的初步估算：2015年厦门建成区面积334km²，工业园区面积130km²，工业用地约占39%。

若城市的工业用地比例下降到纽约水平，就可以获得置换用地40km²，如果容积率按2，每平方米楼面价5000元计，40km²就是5000亿的土地收益。

由于这些土地周边基础设施配套已经完成，且拆迁量小，这5000亿基本可以视作净收益。

参考文献
[1]赵燕菁.城市化2.0与规划转型——一个两阶段模型的解释[J].城市规划,2017(3).
[2]阳建强罗超.后工业化时期城市老工业区更新与再发展研究[J].城市规划,2011(4).
[3]李冬生，陈秉钊.上海市杨浦老工业区工业用地更新对策[J].城市规划学刊，2005(1).
[4]邹兵.增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划学刊，城市规划,2013(2).
[5]张京祥赵丹陈浩.增长主义的终结与中国城市规划的转型，城市规划,2013(1).
作者简介
章智涛，厦门市城市规划设计研究院，城市规划设计师。