公共政策学读书笔记

第一节公共政策的定义
一、政策概念的演绎:从词源学上来分析，中国古代并无“政策”这一固定的社会科学范畴，只有“政”与“策”两个分开的词。

“正”的含义是“规范”、“控制”。

许慎在《说文解字》中解释：“政者，正也”。

“策”：“策，谋术也”，其本意为“计谋”、“谋略”。

《吕氏春秋·简选》中解释：“策，谋术也”。

若将两词合起来则为“规范的计谋”。

中国现在使用的“政策”一词的来源有两种说法。

一说是从日本传来的。

汉唐以后中国许多汉字传入日本。

日本文字中出现“政”与“策”。

明治维新以后，日本又受西方文化影响，出现西方文字。

日本人在接触到英文“policy”以后，就翻译为“政策”。

1840年鸦片战争后，中国被迫对外开放，该词在19世纪60年代末日本明治维新期间又传回中国。

另一说是由西方在中国的人士翻译出来的。

据载,英国传教土李提摩太，他曾在1895年上书清朝廷一份《新政策》，其内容是要求清政府设置新政部，聘请英美等国人士来主管新政。

其后，梁启超在1899年所写的《戊戌政变记》中开始使用“政策”一词，他认为：中国之大患在于教育不兴，人才不足，皇上政策首注重于学校教育之中可谓得其本矣。

后来，孙中山也在文章中使用“政策”这一概念。

此后，政策一词就在社会上流传开来。

在中国古代，虽然没有现成的“政策”概念，但是，与“政策”具有相同意义的语词却早已存在。

人们早已在“政策”的系列上使用其他丰富多样的概念，如“路线”、“战略”、“方针”、“策略”、“计划”、“措施”等。

可以将“路线”、战略”看作是“总政策”；
将“政策”、“方针”看作是“基本政策”；
将“策略”、“计划”、“措施”看作是“具体政策”。

在当代汉语中，人们在使用“政策”一词时，在多数情况下也是将“政策”与“公共政策”通用，讲“政策”时多指“公共政策”。

如《辞海》中，“政策”被解释为“党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则”。

因此，中国的公共政策研究者的一个重要任务，是要将中国历史上大量的有关上“规范的计谋”的知识、理论与方法同现代的公共政策结合起来。

二、公共政策的界定
政策往往是和人类活动紧密联系在一起的。

每一项公共政策的产生，都以需要解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。

“问题”其实就是现实与理想之间产生的距离或差别，从而出现的一种令人不满的状态。

个体：个人问题或私人问题
社会问题
群体：公共问题
私人问题，可以理解为是社会问题在少数私人身上的体现，包括个人和其他非公共领域产生的问题。

公共问题可以理解为是社会问题在多数人身上的体现，及私人问题在一定程度的量的积累。

公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛用于社会各个领域;
不同的研究者会从不同的分析角度，应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象，而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法;
在学术领域，人们对其含义的理解歧义颇多，并没有形成一致的界定和彼此的认同。

西方学者的观点:
1、以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的内容界定。

强调公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；
公共政策是政府从自身利益和公众利益出发进行的具体管理；
公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。

2、以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定.
强调公共政策是政府有目的的活动；
公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程，公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。

3、以罗森布鲁姆为代表的“规则、过程和管理体系”定义．
（１）首先，公共政策往往是以文本的形式表现出来的一种行为规则．
作为文本的公共政策通常是各种社会利益需求相互作用的产物。

（２）作为过程的公共政策
任何一个特定的政策都会经历政策问题认定、政策规划、政策执行、政策监控、政策评估这样一个周期。

它是由信息子系统、咨询子系统、决策子系统、执行子系统、监控子系统、评估子系统、反馈子系统等相互作用的一个过程。

（3）作为管理体系的公共政策
公共政策是政府实现社会公共事物管理的主要手段。

任何一项公共政策都是一座金字塔的组成部分，而非单独的一块或一堆石头，整体性、相关性是公共政策的基本特征。

国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定。

强调公共政策是政府为实现某一目标而制定的谋略；
公共政策是引导个人和团体行为的准则；
公共政策是保证社会和某一区域内正确方向发展的实施计划或方案。

中国学者的观点：
台湾学者张世贤：政策是政府选择作为或不作为的行为。

台湾学者伍启元；公共政策是政府所采取的对公、私行为的指引。

大陆学者孙光：政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行为准则，表现为对人们的利益进行分配调节的政治措施和复杂过程。

王福生：政策可以解释为人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略。

张金马：政策是党和政府用以规范、引导、有关机构团体和个人行为的准则或指南。

陈振明：政策是国家机关、政党及其它政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、
经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例的总称。

界定公共政策含义的三个要点
（1）谁来制定公共政策（主体）；
（2）对什么领域来进行规制（客体）；
（3）目的何为（价值取向）；
教材定义公共政策：就是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，通过论辩、竞争、合作等途径，以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动过程。

综合的定义
公共政策是社会公共权威部门在特定的条件下，为达到一定目标而制定的行动方案、准则或采取的政治行为过程。

实质是对社会公共利益的权威性分配。

其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动。

一、方针、路线、战略
一般说来，方针、路线、战略体现的是宏观的政策，从方向上指导着国家与社会的发展。

例如，中国现阶段以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则的总方针，新时期现代化建设的基本路线，以及西部大开发、一国两制等战略，都是宏观性的公共政策。

二、规划、规章、条例、决定、办法
规划、规章、条例、决定、办法等表现的是较为具体的政策，从实际操作和具体内容上规定着国家发展、社会管理以及行为的规范。

这种具体的政策往往是国家宏观政策的进一步具体化，涉及社会发展的各个领域，在国家公共政策体系中也占有较多的数量。

三、法律
法律是经过一定时间实践检验的、以相对稳定的形式体现的公共政策。

从本质上说来，现代国家的法律与公共政策具有完全的一致性。

法律也是以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，由立法机构通过民主政治程序制定，由执法机构执行的行动方针和行为准则。

在这种意义上，一方面可以说法律就是政策的一种体现形式，公共政策可以分为法律形式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必须要认识到法律与政策存在明显的区别，不能将二者等同起来。

一、西方三权分立体制下的公共政策
1、国会立法(公共政策最基本的形式)
立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用，几乎所有的政策必须通过立法规定。

国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。

随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成
其制定过程正式出台。

2、总统决策
总统决策一般包括这样几种类型：
（1）立法倡议；
（2）立法否决；
（3）委托立法；
（4）外交决策；
（5）防务政策。

3、行政机关制定公共政策
国会授予政府机构以正式权力去作出具有法律效力的抉择。

如授予环保局以正式权力作出有关规章、条例、细则等。

这种高度专业化的决定往往依赖于专门的知识和足够的信息。

4、最高法院
制定公共政策
司法决策的主要形式有：
（1）司法审查：司法复审权使最高法院能裁决国会通过的法律是否违宪。

（2）推翻先前的判决：（判例法）“法官造法”
（3）司法命令：它以宪法和法律为依据，规定纠正不公正情况的具体办法，也同样是公共政策的一种表现形式。

二、中国：议行合一体制下的公共政策
“议行合一”是国家权力机关统一行使立法和行政权力的制度。

这种体制赋予政策过程两大特征：
其一，从宪法规范的权力关系来看，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家的立法权，在国家机关体系中居首要的、全权的地位。

其二，从政府系统与中国共产党的关系上看，中国共产党是中国政府系统的领导核心，左右着政府过程的运行，主导着公共政策的制定。

在西方国家，公共政策多以法的形式出现；而当代中国的公共政策由其实质特征看，充分体现出中国共产党的领导作用，从其形式特征看，则由三部分构成，即党的政策、人大立法和行政决策。

1、党的政策
中国共产党制定的政策是其在一定历史时期为实现一定的目标和任务而规定的调整国际国与国之间、国内团体与团体之间、人与人之间关系与行为方式的依据和准则。

例如：土改政策
农村土地承包责任制
党的政策往往以直接和间接两种形式形成国家的公共政策：
（1）直接形式
党的历次代表大会和中央全会通过的政策性文件，以及党的主要领导人所发表的重要讲话。

如中国共产党十一届三中全会公报、邓小平同志的南巡讲话等。

党的这些政策都是直接采取公共政策形式贯彻于社会生活的各种领域和各个方面。

（2）间接形式
第一，中共中央与国家其它机构联名发布的政策文件。

如中共中央与国务院联名发布的决定、指示等。

《党中央国务院关于切实加强农业基础建设的若干意见》
2008年01月30日来源：新华社
第二，中共中央单独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，并依照法定程序加以通过。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》
（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过）第三，国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策，如全国人大的刑事立法等。

1999年，最高人民法院、最高人民检察院《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》。

2、人大立法
立法是人大的首要职权，主要表现为以下几种形式：
(1)宪法
(2)基本法
(3)其它法律
(4)地方性法规
(5)人大决定
3、行政决策
国家行政机关是指国务院及其组成部分和地方各级人民政府。

决策是国家行政机关重要的职能表现，行政部门所作的决策，称之为行政决策，是当代中国公共政策的重要组成部分。

主要有以下几种形式：
（1）行政法规：
（2）行政措施、决定和命令：
（3）部门规章：
（4）地方性规章：
（5）地方性行政措施、决议和命令：
4、司法决策
从我国目前情况来看，司法机关的作用更多地表现在政策执行和监督方面，并没有真正成为政策制定主体。

原因如下：
（1）我国议行合一的政治体制与西方一些国家三权分立的政治体制有着显著的区别（与人大/共产党关系）。

（2）我国司法机关在法律实施过程中作出的相关判决和裁定，并不能作为以后适用法律的基础，是一种非规范性的法律文件，并不具有公共政策表现形式的一般性特征。

（3）法律解释在三权分立的体制中是司法决策的重要途径和形式。

第三节公共政策的功能
公共政策的基本功能
导向功能
管制功能
调控功能
分配功能
一、常态社会下公共政策的功能
1、导向功能：
公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用。

公共政策可以直接或间接的影响社会资源在时间或空间上的配置，进而影响社会的发展方向、速度，这些又反过来决定了个人、群体的利益。

从实践的角度来看，政策为社会的发展、人们的行动确定了方向，使整个社会生活由多面的、复杂的、漫无目的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来，使之按照既定目标有序前进。

比如，十一届三中全会后，党和国家制定了允许一部分人先富起来的政策，以先富带后富。

这项政策引导了城乡成千上万的个体户，利用自己的一技之长，走上了勤劳致富的发展道路。

政策的引导作用，不仅于直接影响着人们的行为方向上，也引导着人们思想观念的转变。

在市场经济条件下，人们只是想富，但无竞争意识，即使有了允许一部分人选富起来的政策，这些人也不一定富起来。

所以说，政策的导向，是行为的导向，更是观念的导向。

公共政策的导向功能，一种是直接引导，另一种是间接引导。

如党的许多的农村政策，既直接引导了农民发展农业生产，也间接地对城市居民的工作与生活发生了影响。

农村大量剩余劳动力转移到城市，必定会对城市的管理与发展，以及城市居民的生活发生一定的影响，起到了农村经济政策间接导向的效果。

公共政策的导向功能，从作用结果来看，既有正向功能也有负向功能。

因此，人们既要充分发挥公共政策的正导向功能，又要清醒地认识到它的负导向功能，克服它的消极影响。

2、管制功能
政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。

政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。

管制功能是通过政策的条文规定表现出来的。

通常采取两种办法来设定政策的控制功能：
(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范擅自行为，这是政策的积极性管制功能。

譬如一些国家和地区的公务员制度条例规定高薪养廉，使公务员认识到奉公守法、忠于职守可以享有很好的待遇并有一个美好的前程，而贪污腐败、玩忽职守必定使这一切化为泡影。

这样就在政策的条文规定上使政策主体禁止的行为在政策对象那里不发生。

(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。

3、调控功能
公共政策的调控功能，是指政府运用政策手段对社会生活中出现的利益冲突进行调节与控制。

公共政策所调整的社会关系主要包括社会各成员之间的关系和社会各项事业之间的关系，其中最本质的则是利益调节和分配关系。

正如马克思所言：“人们所奋斗的一切都与利益有关。

”也就是说，在公共生活领域，必须建立合理的公共政策的利益调节和分配机制，才有利于调动社会广大成员的积极性。

4、分配功能
对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。

每一项具体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题。

政策的这种利益分配功能对社会的良性运行和稳定发展有着非常直接的影响。

政府公共政策所体现的分配原则主要有三种：一是为追求效率而鼓励扩大差别；二是为消灭差别而牺牲效率；三是效率与公平相统一；
能够从政府公共政策中获利的社会公众主要有三类：一类是与政府主观偏好相一致的公众；一类是代表社会发展方向的公众；一类是社会中成为大多数的社会公众；
案例分析：天津全面推行节水措施
天津市近日起全面采取节水措施，对市民生活用水，工农业用水，水资源再利用和水源保护等做出具体规定。

居民生活用水实行定额管理，每户以3人计算，月用水定额为8立方米，按标准水价收费，超过部分加价收费。

严格限制新上耗水量大的用水项目。

凡使用自来水和地下水的用户，对超过计划用水部分按累进加价收费。

规范洗浴、旅游、水上娱乐等单位或个人的用水管理办法。

加强施工用水管理，每平方米建设面积施工用水不得超过0.5立方米。

加强对公园、绿地、苗圃、花坛等用水的管理。

新建住宅小区实行饮用水与生活用水分流。

新建、在建楼房附属绿地和花园必须同时安装水表及节水灌溉设备。

对农业灌溉及农村生活用水征收水资源费。

根据上述材料，试分析公共政策的导向和管制功能。

分析：
（1）公共政策作为规范公众行为的社会准则，对公众行为具有重要引导作用，这种引导既包括行为的引导，也包括观念的引导。

天津市号召群众节水的政策就体现了政策导向功能。

（2）天津市政府对各项用水实行定额管理，即对各项用水超额部分加价收费这种作法体现了政策的管制功能，通过价格的制约来规制社会行为，以此达到合理利用水资源的目标。

政策的管制功能分为积极性管制和消极性管制两种。

二、转型社会中公共政策的特殊功能
本质：政府对社会公共利益的权威性分配与调节。

一、分配什么？社会公共利益
公共政策的形成过程实际上就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身的利益要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。

二、分配给谁？社会公众
（1）社会公众具有两方面的含义。

一种含义是指具体社会中所有人的集合。

另一种含义是指与政府或官方相对应的民众的总称。

（2）多数人与少数人
（3）强势团体与弱势团体
三、分配与调节的程序
（1）利益选择。

作为公共权利的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。

（2）利益综合。

政府除了考虑社会整体利益与政府自身利益之外，还得考虑社会成员之间的利益的相关性。

要善于综合平衡，要把灵活性与原则性结合起来，要力图调动最大多数人的积极性，排除消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小范围内，以保证社会稳定。

（3）利益分配。

一般情况下，公共政策容易把利益分配给与政府主观偏好一致或者基本一致者、最能代表社会生产力发展方向及普遍获益的社会多数者。

（4）利益落实。

政策分配利益不仅是书面或者口头上的，而且，更应该是政策所关注的利益群体得到实实在在的利益。

它以公共权威作为后盾，以公共资源作为支持。

（5）利益增进。

政府除了应该保证对公共利益的公平分配之外，还必须通过政策创造有利于社会公共利益增长的环境和条件，主动、有效地增进社会公共利益。

只有蛋糕做大了，才能进行更好的分配。

一、西方公共政策学科的形成与发展
1、公共政策科学的诞生
政策科学诞生于20 世纪50 年代，是当代社会政治、经济和科学技术高度发展的必然产物。

1951 年，斯坦福大学出版社出版了由拉纳和拉斯韦尔主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》一书，这被人们当作现代政策科学诞生的标志。

2、公共政策科学的发展
（1）20世纪60年代末70年代初，政策咨询发展阶段
理论上，德洛尔继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的进一步具
体而详尽的论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统。

他在1968—1971 年短短的几年里，出版了政策科学的“三部曲”：《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971），《政策科学进展》（1971）。

实践中，政策咨询迅速发展。

（2）20世纪70年代中后期，政策研究的繁荣期
理论上，重点是政策周期研究。

与政策研究相关的组织，职业学会和期刊大量出现。

很多大学设立相关的专业和研究所。

实践方面：政策评估发展迅速。

（3）20世纪80年代，政策科学发展陷入低谷。

理论上，有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究成为重点。

在这一时期，政策学家比较多地对学科采取谨慎的批判态度。

实践中，重点关注具体政策执行效果的分析和评价。

并与工商管理的技术与方法相结合推动了新公共管理运动的发展。

（4）20世纪90年代后，重新繁荣
20世纪90年代经济全球化所带来的国际政治经济环境的变化对各国国内政策的影响和压力与日俱增。

政策制定者、政策分析家和学者都开始深切感受到加强宏观政策分析和拓展政策研究新方向对于国家兴衰、政权命运、社会经济可持续发展的重要性。

新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，这种范式正逐步取代传统的政策科学的范式而成为当代西方公共政策科学研究的主流。

主要著作：
梅尔斯诺和贝拉塔在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；
林恩在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想，他认为把公共管理与组织行为以及政治与政策形成理论融于一体，才能有效管理公共政策。

开辟新的研究领域：
公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、克隆（clone）问题等等。

因为这些方面新的社会公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。

另一方面是公共政策调查的兴起。

二、中国政策研究的发展和中国古代政策思想的丰富遗产
1、古代的政策思想遗产：
①政策思想研究。

古代中国的政策思想可以归纳为：a“惠民”、“养民”、“富民”政策传统。

b“不患寡而患不均”政策倾向。

c“民为邦国，政在得民”政策原则。

d“无为而治”政策构想。

e“重农抑商”政策主张。

f“世异则事异，事异则备变”政策思想。

②政策实践研究。

明朝冯梦龙编纂的《智囊计》，记录了从先秦到明代的1000多个政策案例，可以说我国最早的政策案例分析。

西汉贾谊的《论积贮疏》和晁错的《论贵粟疏》，都是我国古代典型的政策研究报告。

记录了我国历史上关于盐铁官营、酒类专卖等经济政策的一场著名的辩论。

③谋略思想研究。

古代中国的谋略思想可以归纳为：a以曲求伸，以退求进、韬光养晦。

b 拉拢、分化、征服恩威并施。

c广施安抚、厚施绥靖、力倡仁信、尚礼而治。

d封疆镇国、分土而守、分而治之。

e以民为本、以柔克刚的统御之术。