加强房屋安全管理立法工作,保障人民群众生命财产安全

加强房屋安全管理立法工作，
保障人民群众生命财产安全
案由：
房屋对于人类相当重要，在精神层面上它是人们遮风避雨的港湾；在物质层面上，它则是人类生活、工作、娱乐、学习、生产必不可少的承载场所。

人类80%的时间在房屋内逗留，房屋安全事关公民的生命财产安全，以及和谐社会的发展。

在我国，改革开放30多年的房屋建筑量超过500亿平方米，比自秦朝起至改革开放前的2000多年房屋建筑量的总和还要多。

但另一方面，我国建筑的平均寿命却只能持续25-30年，比我国《民用建筑设计通则》和《建筑结构可靠度设计统一标准》中普通房屋和构筑物设计使用年限为50年的规定少了一半，与英国建筑的平均寿命达到132年，美国是74年比较，更加令人不安。

在广州，最早的商品房小区是东湖新村，始建于1979年，至今已35年，之后商品房模式在广州蓬勃发展，广州人均住房面积从约4平方米增加到近25平方米。

但受限于建筑法规、标准规范、建筑技术、建筑材料、技术工人水平等各方面因素（广州80年代的房屋混凝土均采用人工搅拌，外墙抹灰层普遍使用粘土砂浆，水泥、钢筋用量偏少，混合结构房屋还很普遍），广州80、90年代的房屋使用寿命已陆续进入“老年期”，“老年化”房屋需要政府在安全方面给予特别的指引和管理，以延续其使用寿命，保障广大人民群众的生命财产安全。

广州房屋安全管理存在的问题：
一、法律法规不健全。

广州市房屋安全管理主要的法律法规依据有：《中华人民共和国民法通则》、《广东省物业管理条例》、《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号）、《广州市房屋安全管理规定》（广州市政府令2012第83号）。

《民法通则》第一百二十六条主要规定了房屋所有人或者管理者在房屋附属设施造成危害后的民事责任承担，属于事后管理，未能做到防患未然；《广东省物业管理条例》主要针对房屋的改建、改造作出规定，对大量正常使用房屋的安全问题只字未提。

《城市危险房屋管理规定》是部颁规章，且仅局限于危险房屋，无论是法律层次，还是管理对象，都存在明显的缺陷。

《广州市房屋安全管理规定》是专门针对房屋安全管理制定的地方规章，几经修改，对房屋安全管理作出比较具体的规定，但仍然明显不足：一是该规定为政府命令，欠缺强制执行力；二是该规定仅适用于城镇房屋，对大量农村房屋的安全管理未有任何触及；三是没有对房屋安全管理人员的资格作出明确规定，造成素质参差不齐，处理不当。

二、房屋统计数据不健全。

根据广州市国土资源和房屋管理局提供的调研数据，截至2014年7月，该局尚未掌握全市现有房屋保有量等数据，包括30年或以上楼龄房屋的数据，分类重点管理无从谈起。

该局2013年在册危房为837幢、16.8万平方米，但接近危房标准和抗风抗雨能力不足的房屋数据也暂未掌握。

该局自2013年起连续三年对全市旧城六区的房屋进行安全普查、数据录入工作，但这是根据国土资源部的要求进行，统计数据短期内并不能分享到基层管理部门，对房屋安全管理的作用有限，更别说广大
农村地区的房屋数据依然是一片空白，而这恰恰是危险房屋的高发地区。

三、房屋安全管理城乡有别。

《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号）、《广州市房屋安全管理规定》（广州市政府令2012第83号）规范的对象主要为城市房屋，目前，国家、省市的层面均没有专门针对农村房屋安全管理的法律、法规，多以通知、方案等形式阶段性的部署相关工作。

这种非常规化的管理模式，很容易造成政策断层，管理不到位，村民不配合，效率低下，白花了纳税人的钱，却办不了什么实事。

四、房屋安全管理经费投入和宣传教育不足。

广州市拟投入1700多万元（2013年投入300多万元，2014年-2015年拟每年投入700多万），启动房屋信息普查三年计划，完成中心六区110多条街道房屋信息普查工作。

这样的投入远远不足，也略显欠缺前瞻性。

原本，广州市在房屋安全管理宣传教育方面的投入就严重不足，造成市民在房屋维护、安全鉴定等方面的知识匮乏，不正确使用和维护因素导致房屋老化加快，增加潜在的危险性。

在危险房屋治理方面，邻里之间、小业主之间、小业主与租户之间矛盾重重，极难协调。

借助信息普查机会，政府部门应将原来宣传教育缺位的状况扭转，进行一次房屋安全普法宣传教育。

但经费的严重不足，非但未能达到宣传效果，信息普查范围仅局限于老六区，普查数据也不详尽，作用有限。

五、房屋安全责任主体界定不清晰、不合理，造成危房治理困难。

《城市危险房屋管理规定》（建设部令第129号）、《广州市房屋安全管理规定》（广州市政府令2012第83号）等相关规定，房屋
所有人、代管人、使用人是房屋安全责任人，对危房负有治理责任和义务，房屋行政主管部门负责房屋安全监督、管理工作。

但事实上，很多危险房屋的所有人，特别是国有企业改制后企业已不存在，而房屋使用人又没有产权的情况下，危险房屋的治理就存在极大的困难。

房屋使用人没有产权，出资大修存在疑虑，拆除重建更加没可能，只能任由危险房屋继续存在和发展，造成极大的安全隐患。

现有的法例仅规定房屋行政主管部门负责房屋安全监督、管理工作，没有承担起应有的治理责任。

六、房屋安全管理人员没有资格准入和要求。

房屋安全管理属于专业性很强的工作，需要以扎实的专业知识向相关责任人宣传教育，晓之以理，使其认识到安全的重要性和承担法律义务的公民责任。

现有的房屋安全管理人员没有统一的上岗证，没有统一的岗位考核，也没有专业、经验要求，素质参差，大量根本不懂房屋结构的人员从事房屋安全管理工作，造成管理缺位，沟通不畅，公信力不足。

七、修缮改造危房报建难，影响业主积极性。

广州市现行规定，危房原状维修不得改变房屋结构，但我市危旧房中相当部分为砖木结构，维修后继续保持砖木结构不利于防火、防蚁，达不到改造目的；拆除重建需按照房屋征收，划红线、退缩四至，危破房占地面积小，退缩四至且不允许加层，新建房屋比原房屋面积小，业主积极性不高，改造难开展。

八、缺乏制约措施，部分安全责任人不愿修房。

对不愿维修危险房屋的安全责任人，现有法规、制度缺乏有效制约措施；部分市民并不存在经济条件困难，仅因业主与租户之间分歧等问题，不履
行危房治理责任，房屋安全管理人员上门督修难以做通工作；部分空臵危房，安全责任人利字当头，不顾房屋潜在的危险性和低估对周边安全影响的可能性，任其发展，等待政府部门的拆迁改造，而房屋安全管理行政部门没有法律依据，可以在业主不同意情况下，强制拆除。

九、商品房质量管理存在漏洞。

根据市建委反映，现行的商品房质量保修期从工程竣工验收之日起计算。

很多时候，商品房竣工验收到正式出售需要经过比较长的时间，有的时候甚至售出之日已超过保修期限，不懂专业知识的小业主只能吃哑巴亏，广州市建委也无能为力。

一劳永逸的方法当然是修改相关规定，但在规定修改前，地方行政部门应该通过发布规范合同文本的方式，约定商品房的保修起止日期，帮助小业主规避风险，维护社会稳定。

房屋安全管理法规也应该赋予行政部门主动堵塞管理漏洞的义务。

十、房屋常规化定期安全鉴定制度缺失。

现有法规规定了几种需要进行房屋安全鉴定的情形：一是工程施工周边规定范围内的房屋；二是改造加建类房屋；三是特种营业类房屋。

对于大量公共建筑、住宅则没有规定常规化定期安全鉴定。

如前所述，未来几年，广州市大量房屋将超过正常使用年限，陆续进入维修期，房屋的结构安全急需进行安全鉴定，为维修提供依据。

另外，由于设计缺陷、材料属性原因，我市大量外挂空调的支架安全问题、防盗网、窗户、阳台玻璃拦河的安全问题将非常突出，存在极大的安全隐患，随时造成安全事故，危害市民的人生安全。

房屋安全管理的借鉴经验
1、国外经验。

在美国、日本、英国、新加坡等发达国家，房
屋安全管理体系非常完善，整个管理体系由国家立法、政府执法、员工培训、技术支持、保险托底、行业自律等组成，将房屋安全责任上溯到开发商、设计、施工单位，下推至小业主、使用者，并且规定对公共房屋建筑、住宅及其附属设施的安全进行强制性检查和鉴定，每隔3-5年进行1次，极大保障了人民群众的生命财产安全，通过对房屋经常性维护，提高了房屋的使用寿命，节约资源，最后的效果是更经济、更环保，社会更和谐。

2、香港经验。

香港的《建筑物条例》共有条文98条，附表6份，近10万文字，内容非常详尽、细化和周全，甚至具体规定了修缮工程撑桩、排栅和废弃工料的处理。

有些单个条文的篇幅超过三千字，几乎相当于国内一部中型法规的篇幅，操作性很强。

每一位业主均有定期维修保养和妥善管理其物业的法律责任，以保证物业安全、健康和适合使用，范围包括房屋结构、墙体和设施的定期保养和维修。

同时，《建筑物条例》赋予香港屋宇署监督和强制业主履行房屋安全责任的权力，并相应规定了非常严厉的惩罚性责任。

《建筑物条例》规定，屋宇署在检查中，发现任何建筑物存在危险，或者存在任何破旧、欠妥、不符合卫生状况（如出现霉变）的情况，有权命令业主按要求进行勘测、修缮、或清洁。

业主不履行命令，屋宇署可指定政府承建商代为勘测、修缮或清洁，工程费用悉数向业主追讨，并可通过香港土地注册处在该建筑物的产权记录中注记，房产转让时如数追回，且要缴纳滞纳金。

3、国内兄弟城市经验。

国内上海、济南、无锡、沈阳、深圳、成都、武汉等兄弟城市均已出台或正在制定地方性法规《房屋安全管理条例》，其中上海市房屋安全管理已列入十二五立法规划，济
南、成都、深圳等城市已出台地方法规，其中成都市更创新性将城乡房屋纳入统一管理，适应了我国城镇化迅速发展的潮流。

建议：
综上所述，广州市在房屋安全管理方面已全面落后，存在法律层次低，管理责任不到位，管理经费投入不足、群众安全意识淡薄等关键性问题，已严重制约了城市的和谐发展，对人民的生命财产安全构成威胁。

因此，广州市人大有必要关注和重视房屋安全管理立法工作，将农村房屋纳入统一管理，尽快出台《广州市城乡房屋安全管理条例》，《条例》同时应重点考虑四方面的问题：
一、房屋安全的责任问题。

落实房屋及其附属设施强制性定期安全检查和鉴定制度；落实房屋安全管理责任和维修责任，赋予行政管理部门强制执行权力；明确无业主房屋的处理措施和行政管理部门的管理措施和责任承担，解决邻里之间、小业主与小业主之间、小业主与租户之间责任主体不清的问题。

二、管理系统问题。

必须关注房屋安全状态，尽快完善房屋信息普查数据，实现信息化管理，各级管理责任单位共享数据，重点关注危险房屋或即将进入危险期房屋，及时采取措施，消除安全隐患。

在实现信息化管理的同时，保障市民的个人隐私。

三、人的问题。

建立房屋安全管理资格准入制度。

房屋安全管理员和房屋安全鉴定员应进行统一的考核，持证上岗；大力宣传教育人民群众学法、懂法、守法，享受个人权利，履行公民责任。

四、经费问题。

加大房屋安全管理经费投入，适当向经济困难群众提供补贴或减免危房治理费用。