论我国食品安全的法律保障体系

第21卷第5期北京农业职业学院学报
Vol 121No 15
2007年9月Journal of Beijing Agricultural Vocati on College Sep 12007
【收稿日期】2007-09-04 【作者简介】杨辉(1973-　),男,河南信阳人,河南省信阳市质量技术监督局公职律师,学士。

研究方向:质量管理和标准化。

论我国食品安全的法律保障体系
杨　辉
(河南省信阳市质量技术监督局,河南　信阳　464000)
【摘　要】食品安全问题举国关注,世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全,并纷纷加大监管力度。

食品安全的法律保障应当强调执法重于立法,突出抓好日常监管与预警,以防范有毒有害食品为重点,加大处罚力度,尽快建立健全食品安全法律体系,促进食品安全水平的全面提高。

【关键词】食品安全;法律体系建设;监管
【中图分类号】D92　【文献标识码】B 【文章编号】1671-
7252(2007)05-0058-05
近年来,随着我国经济的高速发展,人们生活水平不断提高,食品安全问题日趋成为人们关注的焦点,并发展成为一个世界性的问题。

重视食品安全,已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。

我国目前的食品安全监管较发达国家而言,起步较缓、问题较多,造成我国食品安全问题屡禁不绝的重要原因还是在于我国食品安全缺乏完整的法律保障体系。

在今后较长的一段时间里,应当把在整体上建立食品安全的法律保障体系作为食品安全工作重点和战略目标来实现。

一、我国食品安全的现状
有关食品生产和流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系,称之为食品安全法律体系。

据初步统计,1949年至今,我国部级以上机关所颁布的有关食品安全方面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文件等多达840篇左右。

国务院于1979年8月28日发布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》(现已失效),全国人大常委会于1982年11月19日发布了《中华人民共和国食品卫生法(试行)》(现已失效),全国人大常委会于1995年10月30日发布了现行有效的《中华人民共和国食品卫生法》,这3个法律规定从法律层面上相继构成了我国改革开放后食品安全法律体系的核心,对我国的食品安全起到了重要的、不可替代的作用。

总观我国食品安全的法律现状,由《中华人民共和国食品卫生法》为主导,《食品卫生监督程序》等数部单行的有关食品安全的法律以及诸如《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国刑法》等法律中有关食品安全的相关规定构成的集合法群形态,是我国食品安全法律体系框架的现实。

二、食品安全的法律保障体系分析
随着经济社会及科学技术的快速发展和人们对食品安全问题认识的不断深化,我国目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要,作为食品安全法律体系的核心,《中华人民共和国食品卫生法》对体系内其他法律法规、规范性文件的指导作用也有所降低。

食品安全的法制化,究其根本是要构建一个合理的、有效率的食品安全法律体系。

首先,食品安全法律体系应该是多层次、分门类的,囊括
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立法、执法、法律监管、行政处罚以及刑罚的综合性法律体系。

其次,法律体系功能的发挥要通过法律体系的结构来实现,法律体系的结构本身就体现着法律体系的功能。

因此,构建法律体系首先需要的是赋予该体系一种科学合理的结构。

就食品安全法律体系的现状,我们必须承认:我国食品安全的法制化管理与国际水平还有不小的差距,我国食品法律体系的框架结构仍有待进一步的科学化、合理化。

11我国食品安全体系中的界定问题
(1)食品安全体系中“角色不清”。

职能部门既制定和解释法规、标准,又行使执法功能,不可避免地出现问题、滋生腐败,食品安全难以真正落实。

(2)食品安全管理中“权限不清”。

卫生部、农业部、环保总局、粮食总局、质检总局、工商总局的职能权限界定不清,国家食品药品监督管理局的成立是应势而生。

(3)不同安全等级的食品“定义不清”。

如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品(A级,AA级)等,名词繁多,增加了消费者识别食品安全等级的难度和市场的不透明度。

21食品安全相关法律缺乏系统性和完整性
目前,我国涉及食品卫生安全的法律体系由食品生产和流通安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成。

我国现已颁布的涉及食品监管的法律法规多达十多部,如《中华人民共和国食品卫生法》、《中华人民共和国产品质量法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》、《食品质量安全市场准入审查通则》、《农药生产管理办法》、《中华人民共和国动物防疫法》、《生猪屠宰管理条例》、《兽药管理条例》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《投机倒把行政处罚暂行条例》及其施行细则、国务院各部委出台的规章、“两高”的司法解释等。

法律法规虽然数量较多,但因分段立法,条款相对分散,单个法律法规调整范围较窄。

一些法律规定比较原则和宽泛,缺乏清晰准确的定义和限制,如作为食品监管核心保障的《中华人民共和国食品卫生法》,未能体现从农田到餐桌的全程管理,留下执法空隙和交叉;因执法主体不同,适用的法律不同,定性不准确、处理不当的现象比比皆是。

对同一具体的食品制假售假行为,处理结果差别较大。

31食品安全监管多头执法,职能部门责权界定不清,协调机制运转效能不高
由于食品卫生监督管理具有很强的专业性,按照《中华人民共和国食品卫生法》赋予“县级以上人民政府卫生行政部门”的执法主体和普通法不能覆盖专业法的原则,卫生部门在食品卫生监督中负有主要职责。

但同时上述条款中的“国务院有关部门”目前又涉及食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农牧、商务、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等10多个部门,按照《中华人民共和国食品卫生法》,这10多个部门作为执法主体对食品卫生均可行使管理权。

此外,《中华人民共和国产品质量法》及《中华人民共和国动植物检疫法》等法律法规也赋予上述有关部门以食品卫生安全监测检查等管理职责。

如:食品药品监督管理部门依据《中华人民共和国食品卫生法》,可依法组织协调对食品卫生重大事故的查处工作;公安部门依据《中华人民共和国食品卫生法》和《中华人民共和国刑法》,可查处构成犯罪的制售假劣食品和有毒有害食品的案件;农牧部门依据《中华人民共和国动物防疫法》,主要落实农产品质量安全检测制度,负责对农业投入品的监管,重点整治农药、兽药及违禁药物残留超标;商务部门依据《中华人民共和国食品卫生法》,主要对定点牧畜屠宰单位实施监督管理,规范农贸市场家禽现场屠宰行为,全面遏制注水肉上市;工商部门依据《中华人民共和国消费者权益保护法》,主要把好食品经营主体市场准入登记关,依法取缔无证照经营行为,并负责对流通领域食品的质量监督管理和打假工作,依法严肃查处经营假劣食品、虚假食品广告、商标侵权等违法行为;质量技术监督部门依据《中华人民共和国产品质量法》,主要落实生产(加工)食品质量安全市场准入制度,对食品、农产品及投入品质量安全进行监督检查和市场强制检验,并负责取缔无生产许可证的非法生产(加工)食品单位;出入境检验检疫部门依据《中华人民
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共和国进出境动植物检疫法》,对进出口食品、
动植物及其产品进行检验、检疫和监督管理,严防不合格食品的进出口及疫情疫病的传入传出等。

41食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全
以食品安全法律体系的核心———《中华人民共和国食品卫生法》为例,对违反该法规定,食品生产经营过程不符合卫生要求的,责令改正,给予警告,可以处以五千元以下的罚款;拒不改正或者有其他严重情节的,吊销卫生许可证。

食品卫生是食品安全最基本的要求,对违反卫生规定的当予重罚。

然而根据该法,在一般违法情况下,除了责令改正和警告之外,五千元以下的罚款落在执法机关的自由裁量范围之内,且不说罚款的上限太低,如此“可以”也为追究违法者的行政责任创造了迂回的空间,极有可能连区区五千元以下的罚款也不了了之。

类似的规定总和起来,执法不力也就难免了。

再如,《中华人民共和国食品卫生法》第三十九条规定:违反本法规定,生产经营不符合卫生标准的食品,造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患,对人体健康造成严重危害的,依法追究刑事责任。

而根据《中华人民共和国刑法》第一百四十三条的规定,生产、销售不符合卫生标准的食品,只要足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的,即构成犯罪,依法应予追究刑事责任。

两者相比较可以看出,在同一罪名上,《中华人民共和国食品卫生法》要求违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪,而《中华人民共和国刑法》则强调当违法行为具有危害人身健康的危险性时即构成犯罪。

两者尺度的不统一,往往会造成行政执法部门在对待“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的”上述违法行为时,仅仅因为危害结果尚未发生,就依据《中华人民共和国食品卫生法》做出不移交司法部门追究当事人刑事责任的决定,用行政处罚代替刑事追究。

法律衔接的不统一给了违法食品业主以喘息的可能,削减了法律的惩处力度,也为司法机关再度追究当事人的刑事责任造成了时间上的拖延。

其主要原因是《中华人民共和国食品卫生法》修
订在前,《中华人民共和国刑法》修订在后,这段时期内无论是食品安全问题还是国家对食品安全的关注程度均有加重之势,《中华人民共和国刑法》的修订是顺应了当时食品安全的要求。

可见《中华人民共和国食品卫生法》的滞后性已经显现。

51食品安全法律的前置性不够,食品安全法律体系的广度不够,预防性卫生监督难以实施
食品安全是“从农田到餐桌”的系统工程,对整个体系的管理,应突出源头及加强前置性研究。

目前的食品安全法律体系对田间管理,卫生部门对餐馆建筑的审核等食品初级生产安全操作和潜在威胁重视不够,没有把食品安全建立在全部食品产业链基础上,食品安全法律体系的广度不够。

而且就目前情况看,大部分食品生产经营单位规模小、条件差,难以达到卫生要求。

但为了社会稳定和解决社会就业压力,卫生部门也不得不予以许可,即使不许可,仍然存在无证经营,工商部门对之难以取缔。

对一些较大的食品生产企业,建设、规划等部门在卫生行政部门未进行预防性卫生审查的情况下,即办理工程开工许可证,使部分食品生产企业从设计开始就留下了日后食品卫生方面的隐患,有很多问题是以后难以改进的。

61农村食品卫生问题严重,食品市场的发展现状和地方立法不协调
随着安徽阜阳劣质奶粉曝光,加工制成品的卫生质量更成为人们关注的重点。

尤其在农村集贸市场、城乡结合部、小摊贩、小作坊加工的熟食品和小门市店出售的制成品,其卫生和质量存在的问题较多。

近年来,食品中毒多发生在农村,而且以家庭内引起的食物中毒居多。

首先,由于农村卫生条件差,农民缺乏基本的食品卫生安全意识。

而且食品及原料的采购、贮存、加工缺乏卫生安全意识,尤其是家禽、家畜宰杀前不检疫,宰杀后加工、操作、贮存不当,引起细菌性食物中毒。

其次,农村市场监管薄弱,而劣质食品也正在将监管力量和安全意识薄弱的农村变为销售场所。

农村食品生产部分是前店后厂,自己生产自己销售,市场是自发形成的,消费者依据消费习惯就近购买,再加上农村地域辽阔,形成局部监管盲点,因此农村的食品卫生形势严
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峻,问题严重。

但目前许多地方并没有制定农村食品卫生安全监管的地方性法规,也没有完善的食品安全地方性法规,现有的卫生执法队伍和力量又难以覆盖到地域辽阔的广大农村,执法监督体系也不完善,因此农村食品完全统一监管存在诸多困难。

三、发展和完善我国食品安全法律体系的建议
11借鉴发达国家经验,加强我国食品安全法律建设和法制管理
积极开展对外交流与合作,加强国外食品安全法律标准的研究、消化,借鉴发达国家经验,建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系,探索和发展既和国际接轨,又符合国情的理论、方法和体系。

众所周知,美国是全世界食品安全保障最好的国家之一,有关食品安全的法律法规非常繁多,既有综合性的《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》,也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽产品检查法》和《蛋类产品检查法》等。

这些法律法规几乎涵盖了所有食品,为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。

英国1990年出台的《食品安全法》,对食品生产、销售以及各种食品、饮料所包含的具体成分和卫生标准都有详细的规定。

21尽快纠正我国食品安全标准不规范、不够严密的缺陷,加速建立食品安全标准体系参照《国际食品法典》,建立符合国际食品法典委员会原则的食品安全标准体系,从食品安全的全过程监控着眼,把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节,消除所谓的“绿色壁垒”。

目前,我国共有1070项食品工业国家标准和1164项食品工业标准。

这些标准绝大多数都是2000年以前制订的,其中最早的制订于1981年。

为了适应进出口食品检验,还有进出口食品检验方法行业标准578项。

但各类食品安全标准大都仅仅是行业标准而非国家标准。

而食品管理先进的国家食品标准都是由国家专门的立法机构制定的,而且一种产品只有一个标准,清晰明确,有利于标准的贯彻执行。

我国多年来由于受计划经济体制的影响,有些食品标准形成两套标准。

如碳酸饮料、饮用纯净水、食盐、酱油等均是两套标准。

国外一些经济发达的国家和地区在采取的环境保护上起步早、成效大、公众环保意识强、环保技术先进、环保标准较高,它们制定的绿色技术标准几乎已经成为国际市场的通行证。

我国应尽快完善绿色技术标准体系,与世界接轨。

31加大推行食品安全管理的食品安全有效控制体系(HACCP体系,即Hazard Analysis and Critical Contr ol Point)的力度
在切实落实食品良好操作规范(G M P规范,即Good M anufacturing Practice)的基础上,尽快引入推广“HACCP体系”。

首先在出口企业全面推行“HACCP体系”认证。

把“HACCP体系”纳入食品安全法律体系,由逐步推行“HACCP体系”走向强制实施。

41加快食品安全信用体系建设
建立我国食品安全信用体系的基本框架和运行机制,使我国食品安全迈上一个新台阶。

在制度规范上,建立食品安全信用的监管体制、征信制度、评价制度、披露制度、服务制度、奖惩制度等,使食品安全信用体系建设的主要方面有法可依、有章可循。

51加强现有法律法规的惩罚力度,依法加强权力监督,实施对食品安全的有效保护
(1)当前,我国食品安全性的恶化态势,原因固然很多,但现有法律法规中的惩罚力度较弱不能不说是一重要原因。

如《中华人民共和国食品卫生法》中规定,处罚金额要根据有无“非法所得”来确定。

很显然,食品生产经营者当然不会提供非法所得,卫生部门在执法过程中对非法所得也就难以认定。

大量存在的地下熟食品、豆制品等加工窝点,由于违法成本极低,法律法规不仅起不到惩戒作用,实际上是放纵了违法者,结果造成食品污染的态势愈演愈烈。

(2)各级人大作为地方最具权威的监督机构,依法实施法律监督和经济工作监督,是宪法赋予的职权,应充分发挥其监督作用,果断启动监督程序,依法加强监督,及时发现、纠正和撤销违法的危害食品安全的行政行为。

61完善相应法律法规,加强相关法律制度的建设
(1)建立健全食品质量安全市场准入法律
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制度,提高企业入市门槛以确保食品安全。

国家
质检总局针对国内食品生产加工企业普遍存在的问题,经过半年多的深入研究、探索,借鉴美国、日本、德国、英国等发达国家对食品等涉及安全、健康的产品实施严格监管的经验,制定了我国食品质量安全市场准入法律制度。

并制定发布了有关工作规范及首批五类产品的生产许可证实施细则。

食品质量安全市场准入制度规定:第一,从事食品生产加工的企业必须具备相应的生产设备、检测手段、计量仪器、内部质量管理制度等基本条件,并获得《食品生产许可证》后方可从事食品的生产加工;第二,食品出厂必须检验合格;第三,食品出厂必须加贴食品市场准入标志,即QS 质量安全标志。

食品质量安全市场准入制度实施是我国入世后市场监管与国际惯例接轨的重要一步,从审查的环节与内容来看,QS 认证与美国、欧盟、日本等国家和地区实施或倡导的食品G M P 认证有着高度的一致。

目前,除美国已立法强制实施食品G M P 外,其他如日本、加拿大、新加坡、德国、澳洲等地均采取劝导方式,辅导企业自动自发实施。

我国的QS 认证具有明显的强制性,是全世界第二个强制实行食品质量安全认证的国家,一旦全面推行完善管理后,几乎一步拉齐到世界发达国家的监管水平,最终保证市民能够吃上放心食品。

(2)建立食品销售环节的追溯和承诺制度。

应按照从生产到销售的每一个环节可相互追查的原则,建立食品生产、经营记录制度,实现食品质量安全的可追溯。

(3)建立食品质量安全承诺和招回制度。

如果食品安全无法达到承诺要求,生产厂商有将产品招回的义务。

(4)建立食品安全公共实验室和食品安全预警制度。

尽快建立独立的、公正的、权威的食品安全公共实验室,为食品安全管理提供科学的、严谨的技术支撑。

应改变那种当食品安全事故发生后或媒体曝光后才处理的情况,从源头抓起,注重防范,在事故还未形成之前就将其扼杀
在萌芽之中。

(5)建立对相关管理人员实行责任倒查机制。

对于已经发生的食品安全事故,除对当事人严肃查处外,还要对其上级主管部门实行倒查追究制度,让那些没有认真履行执法责任的失职人员也承担相关责任。

(6)建立健全食品安全社会信用体系,即建立食品安全信用档案,对食品质量安全卫生情况进行跟踪监测,逐步形成优胜劣汰的机制。

(7)强化各相关行政执法部门之间的协调配合,明确各部门责任,克服官本位思想,使“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”原则在食品安全领域得到具体体现。

综上所述,食品安全法律体系的健全和完善在世界各国被都当作一件战略性任务、基础性工作给予高度重视。

我国加入W T O 后,贸易伙伴的绿色壁垒对我国出口产品的影响也日益显著。

国内外形势迫使我国的食品安全法律体系必须尽快和国际接轨,努力缩短和联合国粮农组织、世界卫生组织等国际标准的差距。

我国食品安全法律体系必将在我国的社会生活中发挥日益重要的作用。

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(责任编辑　宋晓华)
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