基层治理视阈下的村规民约转型

基层治理视阈下的村规民约转型
作者：周铁涛
来源：《党政干部论坛》 2017年第3期
传统中国皇权不下县，县下皆自治，发源于乡土社会的乡规民约成为农村基层治理的基本规范。

在新中国成立后的一段时间内，国家政权直达基层，乡规民约被废弃。

改革开放以来，乡政村治体制下，传统村规民约得以复苏并开始现代转型，在目前的农村基层治理中，村规民约成为推进村民自治的重要载体。

一、传统村规民约的现代转型
1997 年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，国家治理开始向法治化转型。

与此同时，各种传统治理规则也面临着现代转型的问题。

在农村基层治理中，原有的村规民约更多地依赖乡村传统、习俗而订立，只要精英阶层倡导和维护，总能得到较好的实施。

但是，当国家需要统一法制，树立法律在农村治理中的权威地位时，村规民约也不得不迎合主流规则，开始现代转型。

在这一转型的过程中，基层政府发挥了主导的作用，制定出各种符合法律、政策的村规民约“范本”，以匡正原有的超越于法律之上的“罚则”，使村民权利得到国法保障。

传统村规民约的转型基本朝两个方向发展：
一是部分村规民约在转型后失去了原初的价值和功能，形同虚设。

历史以来，村规民约的内容都是在维护国家主流伦理文化的基础上形成的，既有社会公德、家庭道德、职业道德和良好社会风俗的传承与弘扬，也有对森严等级的维护与对“违德”行为的惩处，呈现乡村自治的特征，国家很少介入。

在村民自治发源后的近二十年时间里，村规民约基本是按照村内管理的需要由村委会制定和监督实施的（真正通过村民会议或者村民代表会议讨论通过的并不多）。

随着国家通过“送法下乡”的方式源源不断地向农村输送法律资源，农民的观念逐渐更新，对村规民约中一些超越于法律之外的惩处，提出质疑，甚至提起诉讼。

由此，国家开始关注农村原有治理规则中与法律相冲突的内容，在各级政府的努力下，规约中的诸多惩罚措施被强制废除。

一些村在村委会的主导下，按照基层政府下发的“范本”，重新制定村规民约。

这些村规民约在内容上与政府的要求相吻合，但是，由于过多外部法律、政策的植入，有的地方甚至全县就是同一个范本，这类规范抹去了村规民约独具特色的乡土性和传承性，村民对规约越来越生分，村规由民约逐渐演变为政府的规约，成为挂在墙上的摆设、缺乏民众认同的规约，失去了原初的价值和功能，形同虚设。

二是部分村规民约转型为法律、政策的地方化版本，重获新生。

尽管国家总在试图通过国家法的融入改变乡村规则，以实现城乡一体，但在很多地方，村规民约仍然在发挥重要的基层治理作用，这些规约在宏观上契合了国家政策法律，在微观上又保持了自身的乡土特色和自治特色。

剔除被法律化或政策化了的固化部分，真实有效的村规民约逐渐转型为法律政策的地方化版本。

目前的村规民约一般是在基层政府的指导下，以落实农村基层民主治理、维护农村经济社会秩序为目的，依据国家法律和政策，结合村域实际，就村级治理中的一些基本规则和重大问题而制定的，要求村民共同遵守的行为规范。

在性质上，村规民约具有村民契约的性质。

在形式上，越来越多的村规民约是在村级组织的主持下，由全体村民共同讨论制定，由村民会议或者村民代表会议通过，从起草到修改的全过程都有村民代表的广泛参与，村民的主体地位得以体现，在讨论修改中，村民对相关内容的了解更为深刻。

在内容上，由于有基层政府的指导和备案，村规民约严格依据国家法律和政策制定，以乡情、村情、民情为基础，紧密联系当地的实际情况，立足于解决村级治理中存在的一系列问题，制定的措施具体明确，通过详细的条款，精确而明了地告之村民该做什么，不该做什么，容易被群众所接受。

在实施上，制定和实施村规民约的目的是实现村级民主治理，其以村民的自我管理为基础，加之本身具有村民契
约的性质，又由村民相互协议而产生，基于绝大多数村民的同意而通过，对村民约束力比较大，能通过村民的相互督促和自我管理保证其有效实施。

随着社会变迁、时代进步，转型后村规民约的内容日益丰富。

作为介乎国家法律与道德规
范之间的“准法”，它不再只是道德规范，而是国家法律、政策在村域范围内的具体体现。

作
为地方“小宪法”，它不再只以村落乡风文明为目的，而是涉及到了包括社会公德建设、经济
科学发展、地方秩序维护、集体利益分配等在内的诸多内容。

二、村规民约转型后的价值定位
转型后的村规民约既是国家法律、政策的地方化版本，也仍然是村民共信共行的行为规范，是农村治理的重要规则。

随着后税费时代来临，农村社会发生了翻天覆地的变化，村规民约不
再只是简单地维护生产生活秩序，而是逐渐转化为农民间利益调整的重要依据，有时村规民约
讨论通过的过程也是各种利益公开博弈的过程。

整体而言，村规民约转型后的价值定位不再只
是维护原有村内精英的治理权威，而是以民主、法治为基础的新型治理规则，是协商民主的成
果体现。

（一）推进村民自治的重要载体
作为一种社会行为规范，村规民约不像法律一样需要国家制定或认可，也无国家强制力来
保证实施，只能依靠村民的共信共行、社会舆论等获得实现，但在实践中，它已经逐步发展成
为了村民自治的重要载体。

村民自治的规范性内容主要包括村民自治章程和村规民约。

作为村
域内的自治性规范，村规民约的规约发源于村内，作用于村民，原则上由全体村民表决通过，
体现了村民的共同意志，是村级民主治理的重要载体，是村民通过“立法”或“契约”进行自
我管理、自我教育、自我监督、自我约束的自治准则，与深化农村改革、推动农村发展紧密相连，迎合了社会主义市场经济条件下农村治理改革的需要。

现代社会，村规民约与时俱进，纳
入了国家法律、政策的诸多内容，逐步与国家的农村发展战略接轨，将国家“共性”与村域
“个性”、村民的个体诉求与村域整体发展利益融合在一起，对于促进基层群众自治，保障村
民民主权利具有重要的作用。

（二）整合农民利益的重要平台
社会主义市场经济体制建立以来，传统农村的封闭性被打破，人员流动性增强，农村社会
成员的职业不再只是简单地从事农业生产，农民生活、工作的地域也不再局限于农村。

加之社
会主义新农村建设推进，农村城镇化、农民非农化的发展带来了传统农民职业的单一性开始向
多样化转变，农民的身份、地位逐渐发生变化，农民群体内部也出现了各种不同的社会群体，
以前的农村基本只有村组干部、手艺农民、耕种农民、农民商人和少数半农半工的智能型农民（如以前的部分农村教师、医生、工人），今天的农村除了普通农业劳动者外，还有外出务工
的农民工人、农村社会管理者、农村服务者、私营企业主、个体工商户、智能型职业者等不同
的社会群体。

农村社会的和谐发展需要有相对稳定的制度和机制协调好各个群体的利益，而村
规民约正是通过各种利益群体的博弈中达成的共识，能发挥利益整合功能。

其整合农民利益诉
求的功能。

完成现代转型后的村规民约，形式上是村约，是民众契约，实则是国家法律的地方化，规约中的诸多内容只不过是法律的细化，只有个别带有明显村域特色的内容方是原初意义
上的村规民约。

在实际操作中，村委会和村民小组一般都按照村规民约的规定处理诸如承包地、自留山、宅基地、征地补偿等事务。

当村民对村组的决定不服时，不会因个案而改变相关规定，村民一般只能选择提起诉讼，也有的直接上访。

法院在审理类似案件时，严格按照《村民委员
会组织法》的规定，只有当村规民约与法律、政策相抵触或侵犯村民权利时，方依据法律维护
村民权益，否则不会否决其效力。

（三）农村民主治理的基本规范
村规民约是国家法律、政策以及政府职能的有效延伸。

“从中国历史的视角审视,在传统乡土社会里,国家法律在很大程度上是作为‘后盾’的象征的意义而存在的,它并没有在农村深深
扎根,或者说,国家法律在传统农村基本上是疏离与名声大,农民更多的是生活在自在秩序的民间法中,由民间法调控和解决一切”。

尽管从法治建设的宏观层面看，中国特色社会主义法律体系早已形成，但在“全面”推进依法治国的战略部署中，由于中国特殊的政府主导型法治建设模式，立法往往以城市为蓝本，法治文明在很大程度上也只是城市文明的体现，加之法律规范本
来就只对社会生活进行一般性调整,总会有一部分生活实践难以纳入法治轨道。

村规民约结合村域实际将国家法律地方化，成为国家法律的有效补充，在国家不可能规范到的村域事务中，又
依据法律、政策的原则、精神或者基本伦理，制定村内规范，实现乡村治理的有序化。

客观地说，这正是国家法律政策的有效延伸。

换个角度看，作为维护底线伦理的法律，很难解决道德
层面的一些现实问题，而在现有的农村政治资源环境下，政府权力也被限定在法律明确授权的
范围内，对法律之外的违德行为无力调控，村规民约通过对地方良俗的维护，提出更高的道德
要求，能更好地促进文明乡风建设，也是政府职能的有效延伸。

三、基层治理视阈下村规民约转型的路径
（一）让村规民约成为体现农民民主治理意愿的载体
作为介乎国家法律与乡风民俗之间的村内规范，村规民约既具有规范性的一面，也带有契
约性的成分。

“尺有所短，寸有所长”。

国家法律以固有的模式和条文对全国范围的带有共性
和普遍性的行为作出规定，具有稳定秩序的基本功能，但却较少关注个性化的、地域性的事务，在农村的适用不可避免地存在局限性。

村规民约发源于乡土，主要就社会公德、家庭伦理、乡
风民俗、邻里关系、农村秩序或就特定地域的特定利益分配事项作出规定，为农民所熟知，依
靠乡村公共权威得以实施，是国家法律的重要补充，是农民民主意志表达的重要载体，也是协
调国家法律与民间习俗之间冲突的缓冲地带，其发展是农村民主和基层自治的实践需要，应在
尊重和维护国家法律权威的基础上，保持地方特色，用地方化的民主集中制方式着力解决一定
范围内带有村域个性的治理矛盾。

（二）紧密结合村域实际是村规民约发展的生命力所在
村规民约延续和发展的基础是其乡土性，尽管适用范围相对狭小，由于其与地方风俗、居
民习惯、传统规则紧密相连，群众认可度高，遵守的自觉性强，对基层治理的作用不可小觑。

在一些带有风俗特性的个案处理中，村规民约甚至有国家法所不能达到的效果。

比如，相邻关系的处理，尽管《民法通则》及司法解释有相应规定，却言之不详，由于各
地风俗习惯不同，相同的行为可能在不同的地域对相邻方的影响截然相反，国家法不可能周延，这时村规民约的作用自然显现。

就内容而言，一方面，村规民约应承担诠释国家法律、政策的
作用，承担传承优秀传统文化的作用，用适合于当地普遍文化水平的文字、语言告诉居民什么
可以做、应该做，什么不能为，倡导文明新风，可以在法律政策允许的范围内贬抑、惩处违法
违德行为，规范村民行为。

另一方面，村规民约是创新乡村治理的有效载体，要紧密结合村域
实际，着力解决基层治理中的实际问题，促进农村社会和谐、稳定。

对不具有普遍性，带有明
显村域特色，国家法律政策尚未予以规范的领域，要通过村民协商，形成村规民约，实现有效
治理。

村规民约紧密结合村域实际同样包括两方面内容：一是简单地以地方化的方式将国家法律、党委政府决策进行细化，贯彻落实；二是对本村范围内公共事务的处理通过民主协商的方
式形成村规民约，共同遵守。

（三）村规民约的制定和实施不能突破法律“底线”
村规民约与国家法律最大的差别是不具有普适性，不能依靠国家强制力保障实施，它往往
只针对特定地域内的事务制定，由村域内的特定权力保障实施。

表面上看，村规民约的制定和
施行与国法无关，事实并非如此，当村规民约的实施侵犯到了宪法法律赋予公民的合法权益时，农民可能拿起法律的武器维护自身利益，由此，可能出现国家权力对地方规则的裁决。

简而言之，村规民约不违反法律的禁止性规定是底线。

只有在合法的基础上，村规民约方可能得到全
面实施。

即使将村规民约视为全体村民普遍认可和签署的契约，由于讨论和表决通过实行的是“少数服从多数”的原则，仍有可能出现“多数人”认可的“暴力”，侵犯到个体的利益。

比如，出嫁女分红的问题，村委的决策可能依据了村规民约，也有可能在具体实施时还通过会议
表决的方式获得了绝大多数村民的同意。

国家法的基本原则是法律面前人人平等，保障每个公
民的合法权利，无论什么样的契约，即使村民签字同意，只要不是当事人真实意思的表示（由
于表决通过是“少数服从多少”，对“少数人”而言并非真实认可），仍有可能基于合法权利
的保护而在司法裁决中被撤销或宣告无效。

（四）通过基层政府的指导和备案引导村规民约良性发展
在传统村规民约转型过程中，基层政府的指导和备案必须关注两个方面：一是制定程序的
合法性。

应严格按照《村民委员会组织法》的规定由村民会议制定和修改村规民约，制定和修
改的主体是村民会议，而村民会议的召开本身又应该具有合法性，在参会人数上，应当有本村
十八周岁以上村民的过半数，或者三分之二以上的户代表参加，没有达到法定参加人数所召开
的村民会议是不合法的，其表决通过的村规民约当然无效。

二是村规民约内容的合法化。

就国
家治理层面而言，村规民约不应是“独立王国”内的“小宪法”，而应是国家法律的地方化。

传统村规民约与纲常伦理密不可分，强化了特定身份背景下的服从意识，一味强调集体（乡村
集体或家族集体）权威，处罚多于倡导。

其所规定的惩处，就国家立法而言，是村民委员会超
越职权对村民权利的限制和剥夺，不具有合法性。

在较长一段时间内，由于考虑到村规民约有
村民契约的成分，又获得了绝大多数村民的认可，基层政府并未干预。

（作者单位湖南省益阳市委党校）
（责任编辑崔光胜）。