租售并举的共有产权模式探析

租售并举的共有产权模式探析
毕力格图
【摘要】租售并举的共有产权模式,是以共有产权模式和廉租房模式相结合的理论为基石,是解决共有模式与廉租模式中间阶段未受益的利益群体住房困难的有效补救措施之一.随着城乡二元化的打破城市人口越来越会趋于增长,当下的住房保障方式虽然取得显著的成效,但是与发达国家水平相比还是有相当的差距,需要政府加大力度继续投入人力,物力,财力提高住房保障率和通过“立法”进一步强化.在租售并举的保障房模式设计中只要处理好政府与受保障对象之间的权利义务、租金标准、管理与监督和退出机制,该模式也会对我国住房保障制度起到一定的作用.
【期刊名称】《科学·经济·社会》
【年(卷),期】2015(033)001
【总页数】5页(P87-91)
【关键词】保障房;租售并举;监督与管理;退出机制
【作者】毕力格图
【作者单位】中国人民大学法学院,北京100872
【正文语种】中文
【中图分类】D922.297
首先,租售并举的共有产权模式覆盖的保障范围主要有两种可供选择的模式。

第一种,是覆盖配售模式的流转过渡区,即适用于共有产权制度内各细分区间之间,以及基本住房保障体系与住房市场之间的流转过渡区间[1]。

随着经济发展和社会状况的
变化,受保障对象的收入也会不断地提升和变化,等达到更高的产权比例细分或者接
近于进入住房市场时,就应该对政府享有产权部分的份额缴纳使用费,即也就通常所
说的租金。

第二种,是受保障对象购买共有产权住房一定期限后,对于政府享有产权
部分的份额应该缴纳租金[2]。

两种模式下,政府的保障方式除了体现在产权保障模
式外,还体现在租金补贴模式上。

受保障群体的收入水平越高,租金水平就越会接近
于市场水平,这种动态趋势的建构符合基本住房保障体系建构标准中,政府行政干预
逐渐减弱、民事法律关系调整空间逐渐增大的要求。

二者的区别在于,第一种模式
以保障主体的收入水平为标准,覆盖面相对较窄,其作用在于集中发挥促进流转、进
而促进产权保障目的的实现;第二种模式主要以提供住房的时间标准为切入点,覆盖
面较广,强化政府对保障房产权的权利,在某种程度上加速了住房保障资金循环利用
的周转效率。

其次,租售并举的共有产权模式的确立,有利于廉租房、公共租赁住房和经济适用住
房共有产权之间断层模式的衔接、引导互相之间不断的转换,最终实现住房保障的
目标。

因为住房本身的价值较大,在共有产权模式固定购买份额层次的情况下,不同
层次之间以及最终向住房市场流转时,保障对象的住房支出是间断的、大额的,各细
分碎片化,过渡并不平缓,不能像配租模式一样灵活调整租金,因此就政府享有产权份额部分征收租金可以弥补制度的灵活性和协调性。

在传统保障房观念中,缴纳租金
会引起受保障对象的不安和恐慌感,这种不安和恐慌感以及多次小额支出租金并没
有增值收益,与一次较大支出购买产权获得增值收益之间的权衡,都在引导保障对象
在可承受范围内购买产权、获得增值收益,以实现配售模式的政策目标。

收取租金
客观上增大了保障对象的负担,租金标准在参考市场租金的基础上,务必以保障对象
收入水平的合理范围为限。

最后,相较于一般共有产权制度而言,受保障对象交付租金可以使政府产权更加明晰。

政府享有产权部分份额,但不行使部分权利,并非政府产权特殊,而是通过收取租金的
方式让渡权利,符合一般民事共有制度的特征。

以土地出让为主导措施,辅之以政府
收取租金的方式,既压缩了不良企图者的牟利空间,又实现了政府财政资金的收支协调,可以调动政府实施住房保障政策的积极性,实现了个人、政府、市场的多赢局面。

在产权更加明晰的同时,政府也面临着更大的对外承担责任的风险。

这些风险在第
三部分均有论述,如果一般共有产权制度下,由于政府无偿让渡权利,可以为约定排除责任找到理由,则在就政府享有产权份额部分收取租金的情况下,很难找到约定排除
责任的合理理由。

政府需要确保保障性住房及时得到维护和修缮,避免出现因住房
安全隐患导致损失的危险。

对于共有人对外责任承担,在现行法律框架下,可以探索
成立相关基金,如果债权人要求政府承担责任,由基金先行赔付,再向保障对象追偿相应损失。

(一)国内有关住房保障的模式
1.经济适用房共有产权模式。

经济适用房,是指中央政府和地方政府根据实际需要
而投入资金和实物建立的具有保障性质的住房。

共有产权模式是为了解决经济适用房的产权归属而提出的理论。

共有产权模式的提出既得到了理论界的肯定,也在实
践中发挥了应有的作用,比较有效的解决了经济适用房的产权问题。

但是,笔者认为,随着社会保障范围的不断扩大和保障要求的提升,该理论只是解决其中的一小部分
而已,所以还需要不断探索新的理论来解决新出现的问题[3]。

2.住房有限产权。

住房有限产权,是为解决国有企事业单位职工购买本单位住房而
提出的一种产权模式。

有限产权的“有限”仅指的是单位职工购房后将房屋转让或谋取利益时受到部分限制的房屋有限产权,该产权不同于他物权、附条件的、租赁
权和其他物权,而单独所有权,一般被认为是建筑物区分所有权。

住房有限产权有以
下特征:第一,根据国务院《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》规定:单位职工购买本单位建立的公有房屋时,依据国家制定的标准面积范围,按照标准价。

所购的
住房具有部分产权,居住期限达到规定的期限后,可以进入房地产市场交易或出租,也
可以继承。

第二,购房人购买房后原则上自行维护房屋完整,物业费用和管理费的义务,职工自己居住,使用时单位不得干涉购房人的正常生活,单位只有在职工处分房屋时才有权主张优先购买或收益分成的权利[4]。

(二)国外有关住房保障的模式
英国共享产权计划是典型的租售并举的共有产权制度,是英国政府对具有一定购房支付能力,但是由于受保障对象收入较低难以通过购买市场上的商品住宅满足居住需求,政府给予这部分群体一定的的资助来实现他们的居住权的一种方式。

共享产权的内在含义,是指受保障的购房申请者和发放贷款的住房协会之间形成共同持有房屋产权关系。

受惠群体必须要符合购买共有产权房屋的条件,年家庭总收入低于六万英镑以下,但是最低收入下线得高于或等于一万五千英镑,这样规定的目的在于保障每个家庭的每月正常生活收支平衡。

购房申请者依据个人的实际收入情况可以享有动态的产权比例,剩余产权比例由住房协会分担。

申请者需要按照住房协会的规定对协会拥有的产权价值部分按月交付房租,根据受助对象预先购买的产权比例不同,所支付的租金的多少也有所变动,假如初期购买的产权价值比例越大,日后所支付的租金额也就会越小。

该种模式的创新性在于,申请者在购房之后可以逐年的购买其保障房的剩余产权,通常每次以5%幅度来增加比例,住房价格取决于当时房屋的市值。

在其首期购买和逐步购买住房剩余产权部分过程时,政府应当给予一定的财政政策或税收政策的优惠。

受保障对象的确因特殊情况急需转让住房时,若是享有部分产权,就由住房协会寻求新的受保障对象购买该房屋;如果是享有完全产权,受保障对象拥有保障房全部产权一定年限后,需要处分住房时则由住房协会享有优先购买权,规定这种优先回购权的出发点是为了稳定住房市场价格[5]。

英国共享产权模式还有专门为残疾人或老年人规定了特别照顾项目,在这部分群体最多拥有75%的产权,当拥有产权份额75%时,就不需要再交政府拥有部分产权的租金,也就是说明可以免费使用政府提供的产权份额。

英国的共享产权模式灵活性
强,在租赁意识发达,财产信息平台、个人征信制度完善的背景下可以有效保障中低收入者住房权益,适应社会经济发展需要。

在我国现阶段租赁意识比较欠缺、财产信息平台、个人征信制度有待完善的情况下,可以选择性借鉴租售并举措施、关注特殊保障对象等制度细节,适当降低共享产权模式的灵活程度,区分产权比例细分,限制保障对象每次购买产权比例,使其在我国发展背景下发挥积极作用。

租售并举的共有产权模式可以看作配租模式与共有产权制度的结合,是为了改变以前我国实行的“一步到位”变为“阶梯过度”,从而形成“以售为主”变向“租售同时进行”,建立多样化产权模式满足不同群体住房需求[6]。

(一)租售并举共有产权模式的特征
1.租售并举的共有产权模式适用于共有产权制度内各细分区间之间以及基本住房保障体系与住房市场之间的流转过渡区间[7]。

在受保障对象购买了共有产权保障性住房产权一定份额,且随着收入水平提升经济条件允许按照规定可以购买更高产权比例份额区间时,以及当受保障对象已经按照规定购买了共有产权保障性住房的最高份额,其收入水平已经提高到接近通过住房市场购买住房的水平时,需要就政府享有产权部分份额缴纳租金。

2.对于住房市场流通过渡区域的确定,根据供求需要考虑市场实际行情、居民收入的分布、住房支出与居民可支配收入占比的合理区间。

这里的市场实际行情主要是指居住住房市场的平均价值水准。

假设设住房市场平均价格的标准为C,则根据C 与住房费用支出与居民可承受支出所占比R的比值可以推定出具备在居住市场解决居民需要的收入水平V(V=C/R)。

根据政府财政可支付能力、经济发展的预期增值以及居民总体收入布局与V推算出的保障对象规模,可以在V基数周围划定配售模式与住房市场间的流转过渡区间,也是基本住房保障体系与住房市场的流转过渡区间。

如果超过该过渡区间的上限,则受保障对象必须得退出国家规定的基本住房保障范围进入商品房市场以商品房满足居住需求,国家应该通过财税、金融政策引
导受保障对象阶梯式的渐进的退出,起到区间过度作用。

确定收入水平V、配售模式和住房交易市场之间的流通过渡区后,可以逆向设定、调整共有产权模式受保障对象也可购买产权比例区间以及基本住房保障体系内各区间。

配租模式下各自产权所占比例区间的流转过渡份额确定过程类似于配售模式与住房市场交流间流转过渡区间的确定。

3.在共有产权模式中,受保障对象随着收入水平提升,由所占产权份额较低向较高产权份额渐进流转时,由于流转过渡区间的存在,实际上赋予受保障对象自由选择的权利,受保障对象既可以根据自己的经济状况一次性付款购买较多产权份额而进入下一个产权份额区间,也可以暂时选择不购买住房产权份额,直接向政府支付租金与政府形成租赁关系。

政府的住房保障体现在租金补贴上,保障对象的收入水平越高,越接近进入住房市场购买住房时,政府的租金补贴力度越小,租金水平越接近市场水平,反之亦然。

当保障对象的收入水平接近或者达到过渡区间的上限时,保障对象应当购买更多产权份额进入下一个产权份额区间,否则租金补贴等保障措施将会根据收入水平减少直至取消;模式二:租售并举的共有产权模式适用于已经购买共有产权保障性住房一定份额一定年限的所有保障对象。

购买共有产权保障性住房份额超过一定年限的,就需要向政府缴纳政府所占产权份额的使用费。

当受保障对象继续购买产权份额进入新的产权份额区间时,期间就应该重新起算。

该模式与共有产权份额类型划分不关联,共有产权模式不同份额类型划定仍需要根据模式一叙述过程中V 的确定来推定。

4.规定了对受保障对象的收入有较严格审查义务。

模式一以受保障对象实际收入水平为准,是否收取租金的判断依据,对受保障对象收入水平的审查要求较严格,模式二是以购买产权年限为准,是否收取租金的判断标准,大大降低了行政成本。

但如果不考虑保障对象的收入水平,就会造成受保障对象之间实质上的不平等,不合理地加重了收入水平较低保障对象的住房支出负担,不合理地减轻了收入水平相对较高的受
保障对象的住房支出负担。

因此,在设定租金标准时不宜“一刀切”,仍应当依据收入水平作为基数设定标准。

例如,江苏省淮安市共有产权制度实践中规定,自房屋正式交付之日起三年后,需就政府享有产权份额部分缴纳租金。

对特殊困难家庭,经淮安市保障性住房领导小组办公室批准后,可减免房屋租金,实际上是纳入保障对象收入水平因素对租金标准进行的调整。

此外,由于该制度下的保障对象都是共有产权制度的不同产权份额区间之间流转或流转向住房市场,或者购买保障性住房份额达到一定年限,保障对象已经居住在配售型保障性住房中,因此不涉及房源问题。

如果收入水平处于过渡区间的新申请进入保障体系的保障对象,选择购买较少份额,则视为由较低产权份额正在向较高产权份额流转,依然根据共有产权制度的规定安排保障性住房在体系内流转同样不涉及申请轮候问题,经过管理机构严格依照专门程序认定,符合租售并举条件的,即收取租金。

由于租售并举加重了住房支出负担,保障对象很有可能不会就收入水平提高进行积极申报,也可能通过各种手段隐瞒收入水平提高的事实。

这就需要管理机构准确掌握家庭收入和财产情况,建立家庭收入档案,定期严格审核保障对象的经济收入和住房状况。

相关的税收、民政、审计等部门应积极配合,建立统一的信息网络。

审核过程应做到信息公开,接受公众监督。

(二)租金标准
租金标准可以参照配公租房的租金标准。

按照“谁出资,谁受益”的原则,对对于国家或社会团体所占的产权部分,受保障对象通过支付租金的形式补偿共有人产权收益。

租金数额的多寡按照本地方市场房租金价格作为参照依据,以同地段住房市场租金的平均水平为依据[8]。

同时,根据各个家庭的实际情况和收入状况,如果家境比较困难需要收关照的话,政府也需要适当的租金补贴或采取其他办法给予照顾。

如,受保障对购买了住房产权60%的产权份额,按照规定购房主体需要交纳同地段房屋租金的40%,如果购房主体确实因特殊原因交租有困难的,政府应当给予照顾。

参照该模式的标准,租金的补贴随着家庭收入的递进会不断地进行调整,在家庭收入增加
达到受保障对象自己可以担当得起交付剩余产权租金是政府停止租金补贴。

租售并举共有产权模式的保障性在于,不仅体现在租金补贴部分上,还可以通过政府投入资金利率优惠或税收优惠进行。

(三)管理与监督
由于共有产权保障性住房的产权所有人,是政府与受保障对象,对于该住房在使用中发生的一切损失,按照法律的规定应当由共同所有人承担连带责任。

通过合同约定排除政府的责任只能产生于内部的约束力。

《物权法》第一百零二条前段规定“因共有的不动产或者动产产生的债权债务,在对外关系上,共有人享有连带债权,承担连带债务”,通过合同约定、登记公示或地方立法公示的方式排除政府的责任效力与《物权法》第102条的立法目的相冲突。

按照《立法法》第八条、第九条的规定,相关事项只能由全国人大及其常委会或者经最高立法机关授权由国务院制定特别法加以规定。

共有产权模式下,政府产权份额以不收取租金的方式得到强化,排除政府责任的约定或者规定的正当性基础值得质疑。

因此,在租售并举的共有产权制度下,政府与保障对象营救保障性住房产生的债务,对外承担连带责任。

在基本住房保障体系的配租模式和配售模式中,对于政府收取的租金、购房款,应建立专门基金,资金长期专用于住房保障。

该基金可以具体用于社区文化建设、保障性住房的修缮维护、物业补贴、对外债务承担等方面,在基金可以持续维持并有余力的情况下,可以将一定比例的基金列入政府投资保障性住房建设和补贴的预算。

基金应由专业金融机构管理,运用金融工具完成保值增值。

(四)退出机制
受保障对象退出保障房的原因主要包括如下两种情况,其一是因为随着受助对象的收入提升而不符合保障资格线而退出,其二是由于其他原因,如从开始就因监管力度不严,本来不符合条件而投机受保障的群体或是因工作和其他客观原因必须退出保障范围[9]。

1.政府回购产权。

当受保障对象收入水平提高,达到规定的条件退出租售并举的共有产权制度时,也是退出基本住房保障体系进入住房市场的阶段,保障性住房产权结束共有状态,是允许保障对象购买取得全部产权还是由政府回购,应当具体分析。

首先,应当确立退出时产权分配的一项原则:考虑到住房具有社会属性,较长期居住使保障性住房与保障对象之间建立起一定的社会联系,在保障对象退出基本住房保障体系时,如果保障对象申请获得完整产权,除非有足够充分且正当的理由,应当允许保障对象获得住房完整产权。

这里的充分且正当的理由包括,政府已经申明保留产权以及政府根据城市规划、经济发展、住房供需情况保留产权。

政府需要申明保留产权的住房是指特殊土地供应方式、特殊户型或者位于特殊区位的住房,比如企事业单位利用自用的非商品住房建设用地建设的保障性住房、在集体建设用地上建设的保障性住房、按城市规划将进行拆迁的保障性住房均均保留产权;为最低收入群体提供的较小户型结构的住房,因为较少建设,更新较慢,所以一般由政府保留产权;再如位于城市中心等土地供应紧张的地段的保障性住房,由于供应数量少,区位特殊,一般由政府保留产权。

保障对象就非政府申明保留产权的保障性住房申请获得完整产权的,由管理机构根据城市建设规划、经济发展预期以及住房供给状况、需求结构等宏观因素判断保障性住房更新情况、供求情况,来把握保障性住房投入市场的松紧程度,并根据该申请住房的区位、户型、折旧程度等微观因素判断是否适合继续投入住房保障使用,来决定是否允许保障对象获得住房完整产权。

如果一段时间内保障性住房供应紧张,轮候人数较多,该申请住房适合继续投入住房保障使用的,政府可以保留产权,否则政府应允许保障对象购买剩余产权。

以上由政府回购产权的全部理由和标准,应当持续向保障对象公示,并根据基本住房保障体系建设的需要定期调整。

对于政府决定保留产权或者保障对象不申请购买剩余产权的,政府应采用购房税费减免、低息贷款等财政金融优惠措施,积极引导保障对象在合理期限内腾退保障性住房,进入住房市场解决居住需要。

在合理期限内,保障对象越早腾退保障性住房,政
府提供的优惠措施力度越大,反之亦然。

超过合理期限,保障对象仍不腾退保障性住房的,不能享受政府的优惠措施,保障对象需就政府享有产权份额部分依照市场标准缴纳租金。

如果住户拒不腾退的是政府已经申明保留的特殊类型保障性住房,且有其他保障对象正在轮候,该住户拒不腾退已经威胁基本住房保障体系正常运行,损害保障对象的利益即公共利益,政府可以对其收入高于市场标准的租金,甚至向媒体披露、记入个人征信体系、要求其承担罚款、取消基本住房保障资格等行政责任,或者申请法院强制执行。

政府支付的回购价款为保障对象享有份额的购房款与相应增值收益,并综合考虑房屋的折旧情况,具体数额与配售模式的定价机制有关。

若保障对象购房时支付市场价格,那么政府回购时相应份额时应支付当下折旧计算的市场价格。

政府向保障对象支付回购价款,是实现配售模式政策给予保障对象财产性收益的体现。

况以及具体住房情况确定
2.受保障对象购买。

对于允许受保障对象购买剩余产权份额的,受益群体需要向政府购买政府所有份额的部分产权。

其中有两种情况:第一种情况是,受助对象仍购买的是具有保障性质的住房,对于这部分群体所购的房屋仍受住房保障期限的限制,如住户退出基本住房保障体系,获得房屋完整产权,为了保证住房市场健康运行,压缩投机获利空间,一定期间内禁止转让,并应在产权证明中注明。

在禁止期间内,住户有重大理由需要转让住房的,经管理机构批准,可以转让。

第二种情况是,受益群体购买剩余产权时,是按照市场住宅价格买的,不存在受保障性,购房主体可以随时上市交易,不会受住房保障期限的限制。

因为住户已经支付市场价获得房屋的完整产权,政府的投资和财产性收益已经获得对价支付,不再享有任何产权份额,住户应获得全部房屋的收益。

住户转让房屋获得收益是实现配售模式政策给予保障对象财产性收益的体现。

上述住户转让住房的情况,经过住户购房合同约定和政府政策公示,政府享有同等条。