我国政府间转移支付博弈及对金融抑制的影响研究

我国政府间转移支付博弈及对金融抑制的影响研究
分税制改革以来，中央与地方建立了新型财权事权分配体系，政府间财政转移支付成为该体系的重要组成部分，在弥补财政纵向失衡、矫正辖区间外溢效应、增强国家政治控制力等方面发挥着重要作用。

但随着经济发展和财税体制改革的不断深入，中央与地方分配体系发生新的变化，转移支付制度的局限性和低效率越来越突出，对金融体制改革和经济发展产生一定影响。

本文从博弈论的角度出发，分析政府间转移支付存在的局限性，用实证的方法研究转移支付的局限性对金融抑制产生的影响。

一、政府间转移支付博弈
根据公共财政理论、分权理论等经典理论，政府的基本职能是提供基础公共服务，中央与地方在各自范围内履行职责。

由于地方经济发展差异较大，地方政府支出责任不断扩张等原因，地方财政存在较大收支缺口，中央通过转移支付等形式进行一定程度的弥补，促进地区间基础公共服务的均等化。

转移支付的过程，是中央与地方博弈的过程。

各级政府在博弈过程中相机采取各种措施，力求自身利益最大化。

（一）博弈的前提假设。

中央政府和地方政府都是理性的经济人，按自身利益最大化，也就是按各自的利益函数最大化做出决策。

在博弈中，地方政府希望得到更多的转移支付金额，而中央政府则希望用最少的转移支付实现合理分配财力的目标。

该博弈的参与者包括中央政府和地方政府。

中央政府制定有
效的激励监督机制，促使地方采取更加积极的态度努力增加辖区
财政收入，即：中央政府的策略空间为“有效的激励监督机制、
无效的激励监督机制”；地方政府的策略空间为“努力、不努力”，
如果努力但不能取得更多的财政收入，则地方政府会采取不努力
的策略。

（二）博弈模型的构建。

设地方政府努力提高本级公共服务水平，且中央政府采取有
力的激励监督机制时，此时，地方财政收支结余为
R，付出的
地
努力成本为
C，得到的转移支付收入为1S；相应地，中央财政收地
支结余为
R，中央有效的激励监督成本为央C，转移支付为1S。

央
地方政府努力提高本级公共服务水平，但中央政府未采取有
效的激励监督机制，即未因其努力而增加转移支付规模，其转移
支付规模发生变化，为
S。

2
地方政府不努力提高本级公共服务水平，且中央政府采取有
力的激励监督机制时，此时，地方财政收支结余为
r，受到一定
地
的惩罚
h；相应地，中央财政收支结余为央r。

地
地方政府不努力提高本级公共服务水平，且中央政府不采取
有力的激励监督机制时，中央未发现地方的不努力，转移支付仍
然为
S。

1
地方政府努力提高本级公共服务水平的概率为q,不努力的
概率为q
1；中央政府采取有力的激励监督机制概率为p，无效
-
的激励监督机制概率为p
1。

据此，中央政府与地方政府的博弈
-
矩阵为：
表1 中央政府与地方政府博弈矩阵
则中央政府的期望效用函数为：
)])(1()()[1()])(1()([121S r q S R q p C r q C S R q P W --+--+--+--=央央央央央央央
对上式效用函数求微分，可得中央政府最优解的条件： 121
2S S S C q --=央
地方政府的期望效用函数为：
)])(1()()[1()])(1()([121S r p h r P q C S R p C S R p q W +-+--+-+-+-+=地地地地地地地地 对上式效用函数求微分，可得地方政府最优解的条件： 212
12S h S S R S r C P -+--++=地地地地
（三）博弈的结论。

当212
12S h S S R S r C P -+--++>地地地地时，地方政府的最优策略是努力提
高基础公共服务水平，此时，地方政府的期望效应大于不努力时取得的期望效应；当212
12S h S S R S r C P -+--++<地地地地时，地方政府的最优
策略是不努力提高基础公共服务水平，此时，地方政府的期望效应大于努力时取得的期望效应。

当212
12S h S S R S r C P -+--++=地地地地时，则1212S S S C q --=央，就是说，中央政
府以21212S h S S R S r C -+--++地地地地的概率采取有力的激励监督机制，以
2
12
121S h S S R S r C -+--++-地地地地的概率不采取有力的激励监督机制时，地方政府会以121
2S S S C --央的概率努力提高基础公共服务水平，以12121S S S C ---
央的概率不努力提高基础公共服务水平。

（四）博弈模型的具体实例。

参考社会福利博弈支付矩阵的数值，可得中央政府与地方政府的博弈矩阵如下：
表2 中央政府与地方政府博弈矩阵
分析中央与地方的博弈过程发现，此项博弈中并没有纯策略下的纳什均衡。

因此，假设中央政府以p 的概率选择有效的激励监督机制，地方政府以q 的概率选择努力提高基础公共服务水平，则根据上述过程求解得，p=0.5，q=0.2。

即：当中央政府以p>0.5的概率进行有效的激励监督机制时，地方政府会选择努力提高基础公共服务水平；当中央政府以p<0.5的概率进行有效的激励监督机制时，地方政府会选择不努力提高基础公共服务水平；当中央政府p=0.5时，地方政府会以0.2的概率努力提高基础公共服务水平，以0.8的概率不努力提高基础公共服务水平。

（五）影响中央与地方博弈均衡的因素分析。

1.有效的博弈规则，有利于促进博弈双方达到更加合理的状
态。

在上述博弈中，把地方政府的努力程度作为转移支付的依据，地方政府努力程度越高，得到的转移支付规模越大，否则相反，这样避免了“鞭打快牛”的问题，是一种比较好的激励机制。

但如果仅仅根据财政收支缺口确定转移支付，缺口越大得到的转移收入越多，则可能导致地方政府不努力增加地方财政收入，这样的规则影响地方政府增加自有财政收入的积极性。

2.博弈双方的收支结余状况影响博弈均衡结果。

如果地方政府在努力的情况下取得的财政收支结余小于不努力情况下的取得的结余，则地方政府一定会不努力；同理，中央政府在有效的激励监督机制下取得的收益小于无效的激励监督机制，则中央政府一定不会采取有效的激励监督机制。

不同的结余状况，影响双方不同的策略对策，从而影响博弈结果。

3. 转移支付的规模及效率影响博弈均衡结果。

转移支付规模的大小，是影响博弈双方收益的重要因素，如果地方政府在努力的情况下取得的转移支付金额小于不努力情况下的取得金额，则地方政府一定会不努力；同理，中央政府亦适用。

此外，转移支付的效率与转移支付资金的实际使用效益及博弈结果息息相关。

效率低下，环节多、不规范，会影响地方政府实际收到转移支付资金的使用效果，降低地方政府的实际收益。

综上，建立一种良好的机制，可以使地方政府努力提高基础公共服务水平，避免鞭打快牛的情况，从而促进社会及经济效率的提高。

以努力提高提高基础公共服务水平最为评价标准，是比较好的一种评价机制。

影响博弈均衡的因素包括财政收支结余、
转移支付规模、转移支付效率等因素。

二、当前我国转移支付存在的局限性
经过无数次的动态博弈，理想条件下双方能够达到最佳策略的均衡状态，提高经济效率，但是，由于多种因素限制，目前转移支付博弈尚不可能达到理想均衡状态，存在很大局限性。

（一）不完全信息条件下的地方政府行为出现异化。

上述博弈模型属于不完全信息的静态博弈。

在不完全信息条件下，中央政府无法获得完全的地方政府对基础公共产品真实偏好和供给成本以及地方经济发展的实际情况，所以双方关于转移支付规模进行博弈的最终结果，会进一步导致转移支付效率的下降以及转移支付目标实现难度的加大。

1.地方政府的逆向选择。

地方政府出于政绩考虑等原因，具有强烈的投资冲动，干扰市场经济正常秩序，也挤占了有限的政府财力，削弱了政府保障民生支出的能力，如义务教育、公共卫生、社会保障、社会治安等基本公共服务得不到有效保障，政府职能“越位”与“缺位”并存。

2.地方政府的道德风险。

由于地方政府对转移支付方法的了解和转移支付数量的预期，为了追求自身的利益，地方政府会利用一些手段隐藏和虚报、瞒报部分统计资料，造成部分因素信息失真。

（二）事权划分不清，标准收入和支出难以确定，政府间转移支付责任模糊。

科学的转移支付是以基础公共服务为目标，根据标准收入和标准支出等指标合理确定转移支付规模，但实践中，在上下级政
府间存在着事权划分不清、职能交叉等现象，经常因财权与事权不统一造成部分财政支出不清和上下级政府之间的矛盾。

一是中央与地方的事权分配模糊。

根据财政部对中央和地方财政支出责任划分的说明，中央与地方的分类模糊，导致下级政府支出“越界”，或上下级职责重叠交叉严重，各级政府共担事项过多。

二是政府职能和事权范围界定不清晰。

政府的职能边界十分模糊，从政府支出分类看，几乎没有不介入的领域；在支出科目设置上几乎所有的经济事务和社会事务都设有科目。

由于事权和支出责任划分模糊，转移支付额无法将财权和事权有机地结合起来，从而在测算时无从着手，造成测算不准，也使政府间转移支付责任模糊，无法实现各自的既定目标。

（三）转移支付资金规模的确定欠科学，导致博弈低效率。

1.转移性资金总体规模过大。

随着中央财政收入的提高，中央向地方的转移支付规模不断增加，由1995年的566亿元持续增加至2015年的50079亿元，年均增速50.31%。

中央的转移支付在其财政收入中的占比也不断提高，由1995年的17.38%直线上升至2015年的7
2.30%，即大多数的中央收入通过转移支付方式分配给地方。

在财政收入总体规模相对较低、转移支付规模较大且转移支付制度规范性差的条件下，加之我国政府层次比较多，现有中央、省、市、县、乡五级政府。

这将影响经济效率：一是影响下级政府自主把握预算及经济发展计划，且易对上级政府产生依赖性；二是在政府间转移支付规范性、透明度较低的制度背景下，争取上级资金支持的交易成本过高；三是大量财政资金在层层下拨和
层层上解的过程中被占用，影响资金及时使用。

2.转移支付资金分配方式不能满足基础共公服务均等化的要求。

当前转移支付的确定方式是标准支出与标准收入的差乘以转移支付系数，其系数很大程度上是根据各地标准收支差的加权平均值。

我国地域辽阔，地区间财政状况差异较大，其政府提供公共服务能力的水平差别也较大，在这种情况下，采用加权等比例分配的转移交付系数法计算方式，存在着较大问题，可能导致富裕省份得到中央转移支付补助后，增加发展生产和搞建设的资金，而许多落后省份得到转移支付补助后，工资发放仍然有缺口。

（四）专项转移支付实际执行效果差。

专项转移支付是中央财政对委托地方政府的一些事务进行补偿而设立的补助资金，重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域，因此，它的目标更加明确和直接。

但是，其执行效果较差，主要表现在以下方面：
一是转移支付项目繁杂。

我国现行财政转移支付类型中，一般性转移支付包括均衡性转移支付、调整工资转移转移支付等16大类；专项转移支付包括一般公共服务、教育等19大类、310多种1，几乎涵盖所有预算支出科目。

二是多头管理，周期长。

中央各部委掌握了大多数的专项转移支付资金分配权，各种专项转移资金由中央到省、再由各省划给地方，层层拨付，耗时较长。

以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理。

三是转移支付分配方式复杂且透明度不高。

我国转移支付主要采用两种方1数据引用：《财政研究》2013年第10期《中央财政专项资金安排和使用管理中存在的问题及改进建议》。

式进行分配：一是申报数据类，主要采用因素分配法，即先确定某个项目涉及因素，各省再按照因素要求上报每项具体数额，中央财政以各省因素为基础数据测算分配资金给各省。

一般性转移支付和部分专项转移支付采用此计算方法，由于每个项目从不同的目标出发建立了不同的公式，使整个转移支付资金测算较为复杂。

二是申报项目类，即按各省或单位上报的建设项目，经专家评审定论后核定下达建设资金，有关政府部门负责监管项目资金使用和项目竣工及其效益分析等。

财政转移支付多种分配方式并存，且各主管部门掌握了较大的自由裁量权，造成转移支付资金的分配和执行缺乏透明度，不确定性强，直接影响预算执行效果。

（五）地方转移支付规模不能适当满足地方财财政收支缺口，易对地方金融产生溢出效应。

自1994年税制改革以来，地方政府在全国收入中的占比不断下降，由1994年的70％左右下降到2015年的50％左右，而同期支出占比却不断提高，由30.29%上升到85.0%，地方政府的收支差额不断扩大。

地方政府为了弥补该缺口，一是向中央争取更多转移支付收入，二是通过融资平台向银行贷款，三是发行地方债，其中多数地方债均由当地银行购买，四是对城市商业银行干预。

随着国有银行管理体制和内控体系的不断完善，地方政府对国有商业银行及股份制银行的干预变弱，但由于许多城市商业银行的大股东仍然是当地政府，这就使得地方政府有强烈的动机来干预城市商业银行的信贷决策，不少城市商业银行实际上沦为了地方政府的“第二财政”。

地方政府的融资行为以及直接干预，影响了金融市场的正常秩序，产生金融抑制。

三、政府转移支付对地方金融抑制的影响研究
转移支付存在的局限性会通过地方政府的融资规模、方式、结构，甚至行政干预对金融市场产生溢出效应，具有金融抑制作用。

（一）模型构建。

本文主要探索检验转移支付与金融抑制水平的关系，按如下方程进行回归分析：
)1....(ln _1_438210it i it it t it it Iyear pergdp feed rate ex rate tax findevl εαθβββββ+++++++=)2....(ln _2_438210it i it it t it it Iyear pergdp feed rate ex rate tax findevl εαθβββββ+++++++=)3.....(ln _3_438210it i it it t it it Iyear pergdp feed rate ex rate tax findevl εαθβββββ+++++++= 式（1）至式（3）中，被解释变量it findevl 为区域金融抑制水
平；解释变量1_rate tax 、2_rate tax 、3_rate tax 为转移支付水平，it rate ex _、it feed 、it pergdp ln 为一组影响金融抑制水平的控制变量，
其中，it rate ex _表示贸易开放度、it feed 表示需抚养的非劳动人口
比重、it pergdp ln 表示人均地区国民生产总值水平；
)2015_2014_2013_(Iyear Iyear Iyear Iyear 、、为控制年份的虚拟变量；1β、2β、3β、4β、θ分别表示对应变量的弹性系数；i 和t 分别表
示地区和时间，i α表示地区效应（不随时间变化）、it ε表示既随时间变化又随地区变化的随机误差项。

（二）变量选择及其经济意义。

1、转移支付水平（rate tax _）的核算。

本文用中央税收返还收入1_rate tax 、中央补助地方款支出2_rate tax 和中央税收返还收入
与中央补助地方款支出之和3_rate tax 来衡量该地区的转移支付水平。

2、金融抑制水平的核算。

本文选取金融发展程度作为衡量地区金融抑制水平的替代变量。

金融发展程度（findevl ）是各地区金融机构贷款额与该地区GDP 的比值，该变量数值提高说明信贷配给程度降低、金融发展程度上升，金融抑制程度降低。

也就是说，用金融发展程度findevl 替代的金融抑制水平，其数值越大则表明金融抑制水平越低，如果解释变量与其为反向变动的因果
关系，则说明解释变量能够造成金融抑制水平上升。

3、控制变量。

本文选取文献常用控制变量描述能够影响金融抑制水平的其他因素：it rate ex _用各地区进出口总额占GDP 比值表示贸易开放度，并经过人民币对美元的中间价汇率换算；it feed 用表示需抚养的非劳动人口比重、即提出了15—64岁适龄劳动人口的待抚养人口数占地区总人口数比重；it inpergdp 表示各地区人均地区国民生产总值的对数。

（三）数据来源与描述统计。

本文数据来源于《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》和Wind 数据库。

因部分2016年数据统计工作尚未结束，本文选取了2012年---2015年31个直辖市、省、自治区的省际面板数据，各变量的描述性统计如表3所示。

表3 各变量的描述统计
变量名变量含义数量平均数中位数最小值最大值标准差findevl 金融抑制水平124 1.212 1.137 0.677 2.201 0.363
tax_rate1 转移支付水平1（中央
税收返还收入）
124 0.411 0.452 0.052 0.919 0.218
tax_rate2 转移支付水平2（中央
补助地方款支出）
124 0.926 0.58 0.016 9.194 1.535
tax_rate3 转移支付水平3（中央
税收返还收入+中央补
助地方款支出之）
124 1.337 1.025 0.081 9.915 1.658
ex_rate 贸易开放度124 0.287 0.144 0.034 1.435 0.325 feed 非劳动人口比重124 0.259 0.265 0.175 0.324 0.035 lnpergdp 人均GDP水平124 10.707 10.597 9.889 11.59 0.406 （四）回归结果分析。

本文对面板数据通过Hausman检验流程，报告结果p值原低
于阀值，故拒绝其原假设，采用固定效应模型对拟回归方程式（1）--式（3）进行检验，同时报告采用稳健性标准差的回归结果，情况如表4所示。

表4 面板数据回归结果
标准差：稳健性标准差：
(3) (6)
findevl findevl
tax_rate1 tax_rate1
tax_rate2 tax_rate2
tax_rate3 -0.155**tax_rate3 -0.155*
(0.067) (0.091)
ex_rate -0.254 ex_rate -0.254
(0.192) (0.426)
feed -0.525 feed -0.525
(1.371) (1.153) lnpergdp -0.083 lnpergdp -0.083
(0.31) (0.731)
Iyear_201 3
0.051 Iyear_201
3
0.051 (0.037) (0.054)
Iyear_201 4 0.135**Iyear_201
4
0.135 (0.056) (0.102)
Iyear_201 5 0.260***Iyear_201
5
0.260* (0.07) (0.145)
_cons 2.409 _cons 2.409
(3.337) (7.857)
N 124 N 124
R20.636 R20.636
注：*、**和***分别表示在10%、5%和1%显著性水平上显著。

以中央税收返还收入、中央税收返还收入与中央补助地方款支出之和为计算口径的转移支付水平，对金融抑制的替代变量金融发展程度存在显著为负的影响。

说明地方承接转移支付较当地财政收入的比重越大，地区金融市场受到抑制的程度亦会更高。

从控制变量来看，年份的虚拟变量大部分报告了显著的影响，证明该变量能够有效控制特定年度对当地金融抑制的的影响情况。

四、相关建议
（一）科学界定各级政府事权。

市场经济体制下，政府的经济职能主要是进行宏观调控和公共事务的管理。

宏观调控一般由中央政府来完成而地方政府则负
责地方公共事务。

我国应以法律的形式明确中央与地方政府的职责，各级政府承担相应的事权，合理划分各自的支出。

（二）加强转移支付制度建设。

以立法的形式对政府间转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序和计算公式等做出明确的规定，从而保证转移支付制度目标明确、结构合理、政策到位、计算科学、资金分配有章可循、操作程度有法可依。

（三）合理确定转移支付规模。

从经济理论的角度分析，政府间转移支付的合理界限是存在上限和下限的。

下限应当是：能够满足基于公共服务基础上的各级政府之间财政能力与支出责任之间的平衡，最大限度地减少财政资金上下往来占用和节约交易成本。

上限应该是转移支付并不能扩大基础公共服务边际效应。

资金规模低于下限则有失公平，超过上限则丧失效率。

转移支付作为均衡政府间财力的重要手段，其规模主要取决于该国政府间财政失衡的程度和中央政府可用于转移支付的资金多寡。

目前，工业发达国家中，联邦制国家转移支付资金占地方政府收入的平均比重为 27%左右；而单一制国家中央补助金占地方政府的收入水平高达 51%左右。

我国政府间转移支付具体规模要考虑我国政府间财力分配不平衡的客观需要，实现公平目标；又要考虑充分调动地方积极性，提高我国经济运行与财政运行的效率。

（四）清理专项拨款。

专项拨款与国家的宏观调控密切相关，虽在短期内很难彻底
改变现行的办法，但可以逐步改进专项拨款的拨付办法，提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。

总的说要控制专项拨款总量。

一是合理分类。

可将专项拨款分为中央委托事务专项补助、中央负担事务专项补助、鼓励性或奖励性专项补助、区域开发或特殊政策目标的专项补助、特殊专项补助等几种分类。

根据职责分工，分别由中央政府或地方政府负责。

二是优化拨款结构。

属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后应继续安排;对属于中央和地方共同的事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方安排财政支出，中央财政不再安排专项拨款；按照政策、制度规定己补到位或己到原定补助期限的专项拨款，应到期取消，不再安排；对一次性的带照顾性质的专项拨款，不利于中央与地方事权的明确划分，不再安排。