政策问题的认定分析
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分配给社会中特定群体而引发的政策问题，涉及资源配置 或利益分配等方面的问题。
• 规制型问题（regulative）是政府或相关组织规制者通过设 定明确的规制标准与规则，对目标个人或团体的某种行为 或某种活动加以限制所引发的问题，涉及对某些社会成员 的行为或利益进行限制等方面的问题。 • 再分配型问题（re-distributive）是政府或相关组织将某一 目标个人或团体的利益或义务转移给另一目标个人或团体
T S
M S
T
M
问题 S M S M S M
M
＝主要原因
S
＝次要原因
T
＝再次要原因
魚骨圖
例：儿童缺乏阅读兴趣
家庭
缺乏 读物 离图书 馆太远 教育程度低 父母不重视 文字太多 语文程度不足 看不懂 为何缺乏阅 读兴趣 電視 影音刺 激过度 漫画书 电脑 懒惰 升学 太忙 取向 经济差 不想写心得 班级图书不足 同事缺乏互动 教师引 导不佳 学校 教学 图书馆设施不足 行政效率 低落 缺乏奖励政策 外在 诱因 新奇有趣 的玩具 社会 环境 五光十色 的都市
要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认可
并认为所提出问题属于其权限范围内，且有必要采取行 动加以解决的既存的或是潜在公共问题。
问题的概念范畴
问 题
社会问题
公共问题
政策问题
• （二）政策问题的内涵
1. 政策问题为多数人感知到的客观存在的情势
2. 政策问题表现出现实与利益期望等的冲突性
3. 政策问题表现为团体与组织活动
政策问题结构 结构良好 问题性质 决策者 资源投入 备选方案 效用（价值） 结果 概率 清晰可辨 一人或数人 少量可计算 有限 一致 确定性或者风险 可计算 结构适中 清晰可辨 一人或数人 大量可计算 有限 一致 不确定 不可计算 结构不良 模糊有争议 许多 不可计算 无限 冲突 未知 不可计算
•
结构质量 与解决 难易度 关系
政策问题解决难易度
很难
适中
容易 问题结构质量优良度 结构不良 结构适中 结构良好
• 二、问题领域
• 根据政策问题发生领域的不同，可将政策问题划分为政治
问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等。
• 三、问题功能
• 根据政策问题的功能不同可以将其分为分配型政策、规制
型问题、再分配型问题。
• 分配型问题（distributive）是将产品与服务、成本与义务
• （三）历史性与动态性
• 所谓政策问题的历史性，是指公共政策问题都不会是突发的， 而是要经过一个逐步发展的过程达到普遍化和严重化的程度， 尤其新的公共政策问题很可能是旧有政策问题解决遗留、或 发展衍生而出现，所以公共政策问题常常具有历史性。
• 所谓政策问题的动态性，是指一定的政策问题的性质、严重
• 8. 鱼骨图（Fishbone Diagram） • 1953年，日本管理大师石川馨先生所提出的一种把握结 果（特性）与原因（影响特性的要因）的极方便而有效 的方法，故名“石川图”。 • 问题的特性总是受到一些因素的影响，我们通过头脑风 暴法找出这些因素，并将它们与特性值一起，按相互关 联性整理而成的层次分明、条理清楚，并标出重要因素 的图形就叫“特性要因图”、“因果图” 。
• 政策问题的关联性表现为任何一个公共政策问题都不是孤 立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，与其 他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，且 相互作用、相互影响。
• （二）主观性和人为性 • 任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立。 • 同一社会客观现实，不同的人群从不同的标准、价值、利 益和规范等出发就会产生有不同的认知，部分公众可能认 为需制定相应政策予以解决，另一部分公众则可能并不如 此认为。
程度、解决办法等总是随着时间、环境的不断推移而变化。
第二节 政策问题的分类
• 一、问题结构
•
政策问题的结构是指与政策相关各种要素构成的状态，
根据其所达到的不同标准确定问题结构的不同质量。
•
第二节 政策问题的分类
• 根据政策问题的相对复杂程度和结构质量把政策问题划 分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。
• 3. 边界分析法Boundary Analysis
•
问题的概念要素
元问题边界
利益相关者
Βιβλιοθήκη Baidu
• 4. 头脑风暴法（Brainstorming） • 头脑风暴法，又称脑力激荡术、激智术、脑力激发术等。 该法是指基于一定数目的人员，尤其是相关的专家学者或 利益当事者，从不同角度讨论相关的政策问题，在短时间 内激发大量新构想的方法。
二、政策问题构建的方法
• 1. 论证图解（Argumentation Mapping）
• • • • • •
（1）主张（Claim）：目的 （2）论据资料（Data）：证据 （3）正当理由（Warrant）：主张合理 （4）支持依据（Backing）：增强理由可信度 （5）合格者（Qualifiers） （6）反驳（Rebuttal）
• 类别分析法是一种用以澄清、界定和区分问题形势的方法。 类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻 辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程。例如
我们可将失业问题具体划分成摩擦性失业、结构性失业和
周期性失业等三种类型。而逻辑归类正相反，将多种问题 组合成一个大的类别。
• 类别分析应该遵循如下的原则： • 实质相关性：分类应该以问题情境和对象本 身的特征为基础。 • 穷尽性：分析人员所感兴趣的有意义的全部 情境和主题都应该被涵盖。 • 排他性：各个类目之间必须相互排斥，不能你 中有我，我中有你。 • 一致性：分类的原则必须统一，否则就会出现 交叉，导致分类失败。 • 层次性：不同类别必须划分清晰的层次，以利 于区分。
• 5. 因果模式（Causal Modeling） • 因果模式是关于解释和预测政策问题成因与政策结果的简 化了的理论表达式。其基本假定为：两个或两个以上变项 之间的共同变化，是基本的派生力（原因）和它们的结果 （效果）的一种反映。
• 6. 类别分析法（Classificational Analysis）
享有或承担所引发的问题。
• 四、问题层次
• 从问题涉及的层次可将政策问题划分为地方层次问题、省
际层次问题、中央层次问题及全球性政策问题。
• 政 策 问 题 层 次 与 解 决 难 易 度
全球性 政 策 问 题 宏 观 层 次
中央
省际
地方
容易
中等 政策问题解决难易度
困难
第三节 政策问题的构建
• 一、政策问题构建的程序 • （一）帕顿和沙维奇构建程序 • 思考问题。从大的方面确定这是一个什么样的问题：社 会的、经济的还是政治的问题。 • 描述问题的边界。地点、时间、历史性事件，与其他问 题的联系，利益相关团体的意见。 • 建立事实根据。获取问题构建所需的基本信息，并核实 数据将之与已确定了的事实进行比较。 • 列出目的和目标。一般性的目的陈述和目标列举 • 查明政策范围。一个问题中所要考虑的变量的范围，它 对实际上被检验的备选方案将会产生影响。 • 展示潜在的利益和成本。 • 重申问题的陈述。
• 头脑风暴法需要遵循这样一些原则： • -人员的选择应该具有针对性：应该注重选择相关 领域的专业学者及对该领域熟识的人。 • -保持开放性：不能因为讨论过程中意见的不同和 争议而禁止个人的发言。 • -适时把握讨论的度：当讨论之中的想法近乎穷尽 之时，应该果断停止，进入思想评估阶段。 • -确保结果的整合：对于不同的思想和意见进行系 统的整理，将其整合成清晰的概念和建议。
决的诉求，那么它就变成了社会问题，需要动用社会的力 量去加以解决。
• 2.社会问题转化为公共问题
• 当某些社会问题的影响已不再局限在某个群体或某些社会
生活领域，对人们利益的影响超脱某个群体或某个领域时，
引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自 身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公 意诉求时，社会问题就转化为公共问题。
• （二）邓恩构建程序 • 1. 以“问题 感知”体悟“ 问题情境” • 2. 以“问题 搜索”认定“ 元问题” • 3. 以“问题 界定”发现“ 实质问题” • 4. 以“问题 陈述”建立“ 正式问题”
问题搜索
元问题
问题界定
问题情境
实质问题
问题感知
正式问题
问题陈述
政策问题构建程序
• 依社会建构主义的观点(SOCIAL-CONSTRUCTIONIST PERSPECTIVE)，政策问题之所以复杂，乃是人类心智作用 的结果---社会现实(SOCIAL REALITY)是人类心智的建构物 。心思不同，也就没有唯一的社会现实。 • 问题情境(PROBLEM SITUATION)是指使人感觉反差 (SOMETHING IS WRONG)的那些事情、场合、现象。它是 客观存在的情况( OBJECTIVE CONDITIONS)。但只有当人 们觉得它不对劲时，才有“问题”可言。而问题建构是指人 们主观的指出那里不对劲。在政策分析中，二者常被混淆。 • 每个人对问题的认定，均依据自己的世界观、意识形态、生 活经验、甚至流行的神话 (POPULAR MYTHS)等，分别从微 观的个人行为到宏观的社会势力，从近因的导火线到远因的 历史背景等分析层面，对“问题情境”做选择性的诠释，以 指出何者是造成此一问题情境的影响因素。
政策问题在逻辑上的推演性；获得一项崭新的政策。
• 3. 边界分析法Boundary Analysis
• 边界分析，是要划定研究对象的边界，找出与其他事物 严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边 界内组成一个统一整体。
• 饱和抽样（这种方式可以接触到与政策问题相关的绝 大多数被调查者）；诱导性地提出问题（为政策问题的 边界分析，提供更有意义、更具有实质性的数据资料）； 边界估计（通过制定出一个积累频率分布图进行分析）。
第四章
政策问题的认定
• • • •
第一节 第二节 第三节 第四节
政策问题的内涵与特征 政策问题的分类 政策问题的构建 政策议程的设置
第一节 政策问题的内涵与特征
• 一、政策问题的形成
• 1.个人问题转化为社会问题
• 问题的偏差就带有共性，超出了个人的界限而具有社会性。
这部分偏差可以在一定程度上引起社会的共鸣，即产生解
4. 政策问题要求政府和社会公共组织的必要政策行动
社会问题成为政策问题需具备两个基本条件： 一是要求人们所察觉的问题必须在政府的职能范围之内，且政府认 为有必要解决；二是被政府认可的社会问题，其解决途径、方法、 成本在政府的能力范围之内。
三、政策问题的特征
• （一）公共性与关联性 • 政策问题的公共性表现为政策问题发生于社会公共领域， 与公众的生活息息相关，并影响到某一地区的公众利益及 社会秩序，且必须通过公共权力机构来加以解决。
• 3.公共问题成为公共政策问 题 • 当公共权力主体意识到社会 公共问题已经妨碍整体社会 发展，体会到公众的公意性， 并且认同这种公众的政策诉 求时，公共问题就变成为公 共政策问题。
问题
政策问题
政府认定
公共问题
社会问题
• 二、政策问题的内涵
（一）政策问题的概念
所谓政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当 数量的成员感知的，现实中出现的某种客观存在的状况 与他们的期望、利益、价值观念或者他们所遵循的社会 规范有严重的冲突或矛盾，进而通过团体或者组织活动
图尔敏论证模式
正当理由
支持依据
论据资料
合格者
主张
放弃理由
反驳
放弃
•
2. 假设分析法（Assumptional Analysis）
• 假设分析法是一种旨在将相互冲突的政策问题有效地整合 为一体的方法。由于其在方法上有综合性，所以它更适合 于处理结构不良的问题。这一方法所要做的工作主要是： 弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基 本假设；比较和评估这些假设；检视假设以及假设推论的
• • • •
7. 维度分析（Dimensional Analysis） 实质维度（Substantive）——问题是什么（what？） 空间维度（Spatial）——问题来自何处（Where？） 时间维度（Temporal）——问题何时发生 （When？） • 数量维度（Quantitative）—— 问题有多少（How much？） • 性质维度（Qualitative）——问题有多严重（How serious？）
• 规制型问题（regulative）是政府或相关组织规制者通过设 定明确的规制标准与规则，对目标个人或团体的某种行为 或某种活动加以限制所引发的问题，涉及对某些社会成员 的行为或利益进行限制等方面的问题。 • 再分配型问题（re-distributive）是政府或相关组织将某一 目标个人或团体的利益或义务转移给另一目标个人或团体
T S
M S
T
M
问题 S M S M S M
M
＝主要原因
S
＝次要原因
T
＝再次要原因
魚骨圖
例：儿童缺乏阅读兴趣
家庭
缺乏 读物 离图书 馆太远 教育程度低 父母不重视 文字太多 语文程度不足 看不懂 为何缺乏阅 读兴趣 電視 影音刺 激过度 漫画书 电脑 懒惰 升学 太忙 取向 经济差 不想写心得 班级图书不足 同事缺乏互动 教师引 导不佳 学校 教学 图书馆设施不足 行政效率 低落 缺乏奖励政策 外在 诱因 新奇有趣 的玩具 社会 环境 五光十色 的都市
要求有关权威当局采取行动加以解决，而权威当局认可
并认为所提出问题属于其权限范围内，且有必要采取行 动加以解决的既存的或是潜在公共问题。
问题的概念范畴
问 题
社会问题
公共问题
政策问题
• （二）政策问题的内涵
1. 政策问题为多数人感知到的客观存在的情势
2. 政策问题表现出现实与利益期望等的冲突性
3. 政策问题表现为团体与组织活动
政策问题结构 结构良好 问题性质 决策者 资源投入 备选方案 效用（价值） 结果 概率 清晰可辨 一人或数人 少量可计算 有限 一致 确定性或者风险 可计算 结构适中 清晰可辨 一人或数人 大量可计算 有限 一致 不确定 不可计算 结构不良 模糊有争议 许多 不可计算 无限 冲突 未知 不可计算
•
结构质量 与解决 难易度 关系
政策问题解决难易度
很难
适中
容易 问题结构质量优良度 结构不良 结构适中 结构良好
• 二、问题领域
• 根据政策问题发生领域的不同，可将政策问题划分为政治
问题、经济问题、文化问题、外交问题、民族问题等。
• 三、问题功能
• 根据政策问题的功能不同可以将其分为分配型政策、规制
型问题、再分配型问题。
• 分配型问题（distributive）是将产品与服务、成本与义务
• （三）历史性与动态性
• 所谓政策问题的历史性，是指公共政策问题都不会是突发的， 而是要经过一个逐步发展的过程达到普遍化和严重化的程度， 尤其新的公共政策问题很可能是旧有政策问题解决遗留、或 发展衍生而出现，所以公共政策问题常常具有历史性。
• 所谓政策问题的动态性，是指一定的政策问题的性质、严重
• 8. 鱼骨图（Fishbone Diagram） • 1953年，日本管理大师石川馨先生所提出的一种把握结 果（特性）与原因（影响特性的要因）的极方便而有效 的方法，故名“石川图”。 • 问题的特性总是受到一些因素的影响，我们通过头脑风 暴法找出这些因素，并将它们与特性值一起，按相互关 联性整理而成的层次分明、条理清楚，并标出重要因素 的图形就叫“特性要因图”、“因果图” 。
• 政策问题的关联性表现为任何一个公共政策问题都不是孤 立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，与其 他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，且 相互作用、相互影响。
• （二）主观性和人为性 • 任何公共政策问题都基于一定客观的社会现实而得以成立。 • 同一社会客观现实，不同的人群从不同的标准、价值、利 益和规范等出发就会产生有不同的认知，部分公众可能认 为需制定相应政策予以解决，另一部分公众则可能并不如 此认为。
程度、解决办法等总是随着时间、环境的不断推移而变化。
第二节 政策问题的分类
• 一、问题结构
•
政策问题的结构是指与政策相关各种要素构成的状态，
根据其所达到的不同标准确定问题结构的不同质量。
•
第二节 政策问题的分类
• 根据政策问题的相对复杂程度和结构质量把政策问题划 分为结构优良、结构适度和结构不良三种类型。
• 3. 边界分析法Boundary Analysis
•
问题的概念要素
元问题边界
利益相关者
Βιβλιοθήκη Baidu
• 4. 头脑风暴法（Brainstorming） • 头脑风暴法，又称脑力激荡术、激智术、脑力激发术等。 该法是指基于一定数目的人员，尤其是相关的专家学者或 利益当事者，从不同角度讨论相关的政策问题，在短时间 内激发大量新构想的方法。
二、政策问题构建的方法
• 1. 论证图解（Argumentation Mapping）
• • • • • •
（1）主张（Claim）：目的 （2）论据资料（Data）：证据 （3）正当理由（Warrant）：主张合理 （4）支持依据（Backing）：增强理由可信度 （5）合格者（Qualifiers） （6）反驳（Rebuttal）
• 类别分析法是一种用以澄清、界定和区分问题形势的方法。 类别分析法通常要经过逻辑区分和逻辑归类两个过程。逻 辑区分是指将某种政策问题细分成许多次类的过程。例如
我们可将失业问题具体划分成摩擦性失业、结构性失业和
周期性失业等三种类型。而逻辑归类正相反，将多种问题 组合成一个大的类别。
• 类别分析应该遵循如下的原则： • 实质相关性：分类应该以问题情境和对象本 身的特征为基础。 • 穷尽性：分析人员所感兴趣的有意义的全部 情境和主题都应该被涵盖。 • 排他性：各个类目之间必须相互排斥，不能你 中有我，我中有你。 • 一致性：分类的原则必须统一，否则就会出现 交叉，导致分类失败。 • 层次性：不同类别必须划分清晰的层次，以利 于区分。
• 5. 因果模式（Causal Modeling） • 因果模式是关于解释和预测政策问题成因与政策结果的简 化了的理论表达式。其基本假定为：两个或两个以上变项 之间的共同变化，是基本的派生力（原因）和它们的结果 （效果）的一种反映。
• 6. 类别分析法（Classificational Analysis）
享有或承担所引发的问题。
• 四、问题层次
• 从问题涉及的层次可将政策问题划分为地方层次问题、省
际层次问题、中央层次问题及全球性政策问题。
• 政 策 问 题 层 次 与 解 决 难 易 度
全球性 政 策 问 题 宏 观 层 次
中央
省际
地方
容易
中等 政策问题解决难易度
困难
第三节 政策问题的构建
• 一、政策问题构建的程序 • （一）帕顿和沙维奇构建程序 • 思考问题。从大的方面确定这是一个什么样的问题：社 会的、经济的还是政治的问题。 • 描述问题的边界。地点、时间、历史性事件，与其他问 题的联系，利益相关团体的意见。 • 建立事实根据。获取问题构建所需的基本信息，并核实 数据将之与已确定了的事实进行比较。 • 列出目的和目标。一般性的目的陈述和目标列举 • 查明政策范围。一个问题中所要考虑的变量的范围，它 对实际上被检验的备选方案将会产生影响。 • 展示潜在的利益和成本。 • 重申问题的陈述。
• 头脑风暴法需要遵循这样一些原则： • -人员的选择应该具有针对性：应该注重选择相关 领域的专业学者及对该领域熟识的人。 • -保持开放性：不能因为讨论过程中意见的不同和 争议而禁止个人的发言。 • -适时把握讨论的度：当讨论之中的想法近乎穷尽 之时，应该果断停止，进入思想评估阶段。 • -确保结果的整合：对于不同的思想和意见进行系 统的整理，将其整合成清晰的概念和建议。
决的诉求，那么它就变成了社会问题，需要动用社会的力 量去加以解决。
• 2.社会问题转化为公共问题
• 当某些社会问题的影响已不再局限在某个群体或某些社会
生活领域，对人们利益的影响超脱某个群体或某个领域时，
引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自 身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公 意诉求时，社会问题就转化为公共问题。
• （二）邓恩构建程序 • 1. 以“问题 感知”体悟“ 问题情境” • 2. 以“问题 搜索”认定“ 元问题” • 3. 以“问题 界定”发现“ 实质问题” • 4. 以“问题 陈述”建立“ 正式问题”
问题搜索
元问题
问题界定
问题情境
实质问题
问题感知
正式问题
问题陈述
政策问题构建程序
• 依社会建构主义的观点(SOCIAL-CONSTRUCTIONIST PERSPECTIVE)，政策问题之所以复杂，乃是人类心智作用 的结果---社会现实(SOCIAL REALITY)是人类心智的建构物 。心思不同，也就没有唯一的社会现实。 • 问题情境(PROBLEM SITUATION)是指使人感觉反差 (SOMETHING IS WRONG)的那些事情、场合、现象。它是 客观存在的情况( OBJECTIVE CONDITIONS)。但只有当人 们觉得它不对劲时，才有“问题”可言。而问题建构是指人 们主观的指出那里不对劲。在政策分析中，二者常被混淆。 • 每个人对问题的认定，均依据自己的世界观、意识形态、生 活经验、甚至流行的神话 (POPULAR MYTHS)等，分别从微 观的个人行为到宏观的社会势力，从近因的导火线到远因的 历史背景等分析层面，对“问题情境”做选择性的诠释，以 指出何者是造成此一问题情境的影响因素。
政策问题在逻辑上的推演性；获得一项崭新的政策。
• 3. 边界分析法Boundary Analysis
• 边界分析，是要划定研究对象的边界，找出与其他事物 严格区别的本质及其属性，使之与外界相对隔离，在边 界内组成一个统一整体。
• 饱和抽样（这种方式可以接触到与政策问题相关的绝 大多数被调查者）；诱导性地提出问题（为政策问题的 边界分析，提供更有意义、更具有实质性的数据资料）； 边界估计（通过制定出一个积累频率分布图进行分析）。
第四章
政策问题的认定
• • • •
第一节 第二节 第三节 第四节
政策问题的内涵与特征 政策问题的分类 政策问题的构建 政策议程的设置
第一节 政策问题的内涵与特征
• 一、政策问题的形成
• 1.个人问题转化为社会问题
• 问题的偏差就带有共性，超出了个人的界限而具有社会性。
这部分偏差可以在一定程度上引起社会的共鸣，即产生解
4. 政策问题要求政府和社会公共组织的必要政策行动
社会问题成为政策问题需具备两个基本条件： 一是要求人们所察觉的问题必须在政府的职能范围之内，且政府认 为有必要解决；二是被政府认可的社会问题，其解决途径、方法、 成本在政府的能力范围之内。
三、政策问题的特征
• （一）公共性与关联性 • 政策问题的公共性表现为政策问题发生于社会公共领域， 与公众的生活息息相关，并影响到某一地区的公众利益及 社会秩序，且必须通过公共权力机构来加以解决。
• 3.公共问题成为公共政策问 题 • 当公共权力主体意识到社会 公共问题已经妨碍整体社会 发展，体会到公众的公意性， 并且认同这种公众的政策诉 求时，公共问题就变成为公 共政策问题。
问题
政策问题
政府认定
公共问题
社会问题
• 二、政策问题的内涵
（一）政策问题的概念
所谓政策问题是指社会组织中的统治集团或者相当 数量的成员感知的，现实中出现的某种客观存在的状况 与他们的期望、利益、价值观念或者他们所遵循的社会 规范有严重的冲突或矛盾，进而通过团体或者组织活动
图尔敏论证模式
正当理由
支持依据
论据资料
合格者
主张
放弃理由
反驳
放弃
•
2. 假设分析法（Assumptional Analysis）
• 假设分析法是一种旨在将相互冲突的政策问题有效地整合 为一体的方法。由于其在方法上有综合性，所以它更适合 于处理结构不良的问题。这一方法所要做的工作主要是： 弄清分析人员、决策者、利害关系人各自对问题所做的基 本假设；比较和评估这些假设；检视假设以及假设推论的
• • • •
7. 维度分析（Dimensional Analysis） 实质维度（Substantive）——问题是什么（what？） 空间维度（Spatial）——问题来自何处（Where？） 时间维度（Temporal）——问题何时发生 （When？） • 数量维度（Quantitative）—— 问题有多少（How much？） • 性质维度（Qualitative）——问题有多严重（How serious？）