最低生活保障

低保：守住生活的底线

【内容提要】：2013年12月25日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，听取最低生活保障政策落实督查情况汇报，部署进一步加强和改进低保工作，决定将《社会救助暂行办法（草案）》向社会公开征求意见。此次国务院常务会议强调，要完善保障标准与物价上涨等挂钩联动机制，使低保家庭基本生活保障更好落实、水平逐步提高。通过建立临时救助机制，切实解决遭遇临时性、突发性困难家庭基本生活需要，减少“碎片化”、一次性补助，守住生活最后一道防线。

【关键词】：最低生活保障、困难群体、社会救助、社会福利、全民低保、授人以渔、落地见效

最低生活保障制度是世界上绝大多数市场经济国家普遍是行动以保障全体公民基本生存权利为目的的生活救助制度，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于最低生活保障线而发生困难时，有权得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。

一、中国城乡低保的内容及方式

中国的城乡低保制度，作为一项普遍的、有效的社会政策，对保护贫弱群体与构建和谐社会作出了巨大的贡献。当然，因为中国城乡之间、地区之间在经济发展和收入、消费水平方面都有相当大的差异，所以就制度框架而言，目前的低保制度还是城乡分开实施的，于是就有了城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。

（一）城市居民最低生活保障

城市居民最低生活保障对象，属于城市中的贫困人口群体，这部分人由于没有劳动能力或失去工作机会等原因，发生收入中断或者完全没有收入，或者虽有收入但收入微薄，以致于不能够维持最起码的生活水平。任何社会都有贫困现象，由于社会发展的不平衡性，贫困成为一种客观存在的现实。即使在今发达国家中，也依然有相对贫困问题，存在着需要政府和社会给予帮助的贫困群体，因此各国都建立了普遍的社会救济制度。我国是一个人口稠密、地域存在较大差别的发展中国家，在城市中也同样存在着贫困问题。

确定“城市最低生活保障线”，通常是以城市居民达到最低生活水平为标准。所谓最低生活水平包含有两个层次：一是“绝对贫困”，指维持生命所需要的最低限度的饮食、穿戴和居住条件；二是“相对贫困”，指享有和当地生产力相适应的数量最少的消费资料和服务，它并非指缺衣少食，而是一种相对于其他居民才有的“贫困”之感。“城市最低生活保障线”应以“绝对贫困”为主，适当兼顾“相对贫困”。在确定“城市最低生活保障线”的具体方式上，各地大都采取了“菜篮子法”，即选择若干生活必需品，依据其最低消费作为确定最低生活水平的标准。这种方式在具体测算时应考虑三个因素：其一是生活必需品品种选择的准确性；其二是生活必需品价格指数的可靠性；其三是贫困家庭及其消费特征选择的可代表性。

此外，还有两种确定的方式，一是“恩格尔系数法”，又称“最低饮食费用测算法”。德国统计学家恩格尔认为，家庭收入中用于食物支出的比例越大，意味着该家庭生活水平越低，如果这个比例在60％(即恩格尔系数为0．6)以上，那么该家庭就属于需要救济的贫困家庭。二是“收入比例法”。在城市居民的收入排列中，把一定比例的最低收入后民确定为需要救济的贫困居民，并把他们的收入水平定为贫困标准。

（二）低保制度应该由全民参与

但是，最低生活保障不仅应该包括城市居民最低生活保障，也应该包括农村居民最低生活保障，传统的社会救济制度，只是将那些由自然原因造成贫困的社会弱者作为救济对象，主要是一些无生活来源、无劳动能力、无生活来源的社会孤老残幼，这部分人的数量非常有限且相对比较固定。新型居民最低生活保障制度，将家庭人均收入低于当地保障标准的全体居民都纳入保障范围，使救济对象的概念从内涵到外延都发生了根本变化。全体公民能否享受最低生活保障待遇，只视其生活困难与否以及困难程度，而不看他有无劳动能力、是否就业，任何居民在其生活发生困难时都可以成为保障对象。因此，从理论上讲，所有符合保障条件的贫困居民都应成为最低生活保障对象。

中国对农村低保制度的探索，实际上还早于城市。只不过受传统农村集体福利思维定式的束缚和农村税费改革的影响，此项制度建设一直进展缓慢。2003年，在城市低保制度取得重大突破后，民政部开始重新部署农村低保制度的建设工作。其中一项重要举措是，在全面摸清农村特困户底数的基础上，决定在未开展农村低保制度的地区建立农村特困户救助制度，由此在中国广大的农村地区形成了农村低保制度和农村特困户救助制度“双轨并行”的局面。也正是因为这一创新性的制度安排，为顺利实现“全民低保”目标奠定了坚实的基础。

二、中国城乡低保制度的起步和发展

（一）危机催生的“低保”制度

20世纪90年代，中国正处于无限的危机当中，在国际上面临着经济全球化和亚洲金融风暴的影响和冲击，在国内则由于向以市场经济体制急剧转轨和国有企业改革逐步深化，于是城市社会中引发了诸多经济、社会矛盾。再加上中国的社会保障安全网本身的脆弱和不足，在短短几年的时间内，城市中迅速形成了以失业人员、下岗职工、停产半停产企业的职工以及一部分被拖欠养老金的退休人员及其赡养人口为主体的城市贫困群体，总数超过了3000万。

为了应对严重的城市贫困问题，于1993年6月1日，上海市政府首创了“城市居民最低生活保障线制度”。上海市的低保制度规定，凡是家庭收入低于月人均120元的城市居民，都有权向政府有关部门申请低保。由此中国城乡最低生活保障制度正式建立。1995年，这项制度被中央政府的相应职能部门所认可，于是决心向全国广泛推广。

（二）新世纪跨越式发展

进入了21世纪，城乡最低社会保障制度进一步完善，2003年国务院又推出

了“配套措施”和“分类救助”；2004年，民政部与教育部联合发出《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》，民政部后来又发出《关于做好普通高等学校困难毕业生救助工作的通知》，为进一步完善我国社会救助制度迈出了实质性的步伐。2007年的两会上，温家宝总理在《政府工作报告》中提出：“今年要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。”同年8月，民政部副部长李立国通过新闻媒体宣告：“到今年6月底，全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖全国2068万人。”到了2012年年底，全国建立起了“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的全国社会保障制度，这对于全人民来说真的是值得高兴的事，有了完备的社会保障体系，生活的幸福感才会增加。

中国用20年的时间建立起了城乡低保制度，尽管水平不算很高，但速度之快确实令世界惊叹，也让全国的老百姓实在感受和分享到改革开放的巨大成果，其中也足见中国建立和完善社会保障制度的迫切性。中国是一个积贫积弱一百多年的国家，像这样的国家世界上绝无仅有，中国同时又是一个拥有13.4亿总人口、1.28亿贫困人口的大国，改善人民生活状况的确是一件刻不容缓的事情，中国要崛起不能不解决贫困问题，在提高人民收入水平、缩小贫富差距的路上中国才刚刚启程。

三、低保面临的主要问题

民政部发布的《2013年11月份社会服务统计月报》显示，我国城市最低生活保障支出水平为243.2元/人、月，农村最低生活保障支出水平为106.7元/人、月。可见，这样的补助水平还是很低的，与最近这几年飙涨的物价相比，这点补助可谓是“杯水车薪”，困难群体的基本生活更加难以保障，很多群众和家庭已经处于饥饿的边缘。这些状况表明了我们的低保制度并没有跟上时代发展的步伐，中国的低保水平真的很低，低保制度必须要守住生活底线的红线。

此次国务院常务会议强调，要完善保障标准与物价上涨等挂钩联动机制，使低保家庭基本生活保障更好落实、水平逐步提高。通过建立临时救助机制，切实解决遭遇临时性、突发性困难家庭基本生活需要，减少“碎片化”、一次性补助。会议还指出，一些地方存在资金不到位、管理不规范、配套政策不完善等问题，影响了低保政策效应的充分发挥。少数人员将低保当成了“唐僧肉”，错误地认为“低保反正是国家的钱，不拿白不拿”，会议要求各级政府预算要优先安排低保资金，对低保对象实施动态管理，纠正“关系保”、“人情保”及错保、漏保，严惩骗保。会议的报告强调，要以改革创新精神，有针对性地健全体制机制，加强和改进低保工作，努力使困难群众生存有尊严、生计有保障、生活有盼头。

四、展望中国未来“低保”制度

在中国的现行社会保障体制中，最低生活保障制度得到了国际国内专家的一致好评。但是，低保制度有优点，但也有缺陷。低保制度有一个国际惯例，就是政府要通过家计调查确认申请者确实贫困，才能给予救助。这个前提条件常常在政策实施中造成“两难”的窘境：如果执行不力，就会造成福利依赖“养懒汉”；如果执行过头，也会形成社会排斥，造成社会张力，与稳定社会的初衷相悖。