深圳市宝安区街道办事处管理体制改革的现状及问题研究

深圳市宝安区街道办事处管理体制改革的现状及问题研究发表时间：2014-11-19T11:22:32.967Z 来源：《价值工程》2014年第3月上旬供稿作者：陈正顺[导读] 本次研究以深圳市宝安区街道工作人员和辖区居民为对象分别进行内部和外部满意度的调查。

陈正顺CHEN Zheng-shun（湘潭大学公共管理学院，湘潭411105）（Public Management School of Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）摘要：以深圳市宝安区街道办事处为研究对象，通过调查对宝安区街道管理现状进行科学客观地分析和评价，并对于深化深圳市宝安区街道办事处管理体制改革提出新的改革思路。

Abstract: Taking Baoan District subdistrict office in Shenzhen as the research object, this article makes scientific and objectiveanalysis and evaluation of the present situation of subdistrict office management of Baoan District through investigation and puts forward newreform idea for deepening the reform of the management system of Baoan District subdistrict office in Shenzhen.关键词：街道办事处；管理体制；改革；现状；深圳市宝安区Key words: subdistrict office；management system；reform；present situation；Baoan District in Shenzhen中图分类号院C93 文献标识码院A 文章编号院1006-4311（2014）07-0169-02引言：近几年来，深圳作为全国变革的先驱队，各辖区街道办事处一直努力探索适合自身发展的街道管理改革模式。

在2010 年2 月9 日公布的《深圳民政事业综合配套改革实施方案》中，就明确指出推进基层管理体制改革是《深圳民政事业综合配套改革实施方案》的重要内容，其中最为重要的改革举措就是减少基层管理层级，整合街道办事处与社区工作站。

1 研究设计本次研究以深圳市宝安区街道工作人员和辖区居民为对象分别进行内部和外部满意度的调查。

由于街道办事处职能和公共服务的复杂性，并与传统的顾客满意度测评涉及的变量应该有所差异，因此本文对公众满意度的美国的ACSI 模型进行一定的调整。

由此建立共包含有公众期望、感知质量、街道办事处形象及公众满意度四个变量的深圳市宝安区街道管理公众满意度模型，其中前提变量为公众期望、感知质量和街道办事处形象，结果变量为公众满意度。

在结合深圳市宝安区街道办事处的实际工作职责与内容的基础上，构建可供直接测量的街道管理公众满意度测评量表。

2 数据收集与信效度检验2.1 数据收集本次研究主要以深圳市宝安区街道办事处辖区居民及街道办工作人员为研究对象，采用现场渠道进行问卷的发放，最终居民版问卷共回收181 份，有效问卷172 份。

工作人员版问卷共回收189 份，有效问卷181 份。

2.2 街道办事处公众满意度量表的信度和效度检验本研究将采用Cronbach 琢来评价量表的信度，并通过验证性因子分析来验证量表结构效度。

结果显示自编的两类量表的信度基本符合测验编制要求，且总量表具有非常好的信度。

两类量表的方差解释率分别为62.971%和57.553%，预试样本显示问卷具有较清晰的结构效度。

3 深圳市宝安区街道办事处管理现状分析3.1 辖区居民对宝安区街道服务公众满意度的情况分析对宝安区街道办事处辖区居民进行的公众满意度调查结果，如表1 左侧所示。

通过数据分析，不难看出，辖区居民对于所在辖区街道办事处的期望都较高，但对于目前街道办事处所做工作并不是特别满意，这两者之间的差距无疑会给广大居民带来落差感，自然也会降低辖区居民的公众满意度。

同时，街道办事处形象在四个变量中得分最低，仅为3.11分，因此本研究对街道办形象变量中的五个维度进行了进一步的描述性统计分析。

分析结果显示，变量街道办形象下的五个维度得分情况分别如下：公众总体印象得分为3.43 分，职能了解程度得分为2.85 分，职能机构设置得分为2.70 分，办事效率评价得分为3.24 分，服务态度评价得分为3.31 分。

不难看出，职能了解程度和职能机构设置两个维度的得分尤其偏低，辖区居民对于目前街道办事处的职能部属并不清楚，且认为目前街道办事处的职能机构设置并不合理。

3.2 工作人员对宝安区街道服务公众满意度的情况分析对宝安区街道办事处工作人员进行的公众满意度调查结果如表1 右侧所示。

通过数据分析，不难发现，工作人员对于所属街道办事处的期望、工作质量感知、街道办形象及公众满意度的总体水平都较高。

与辖区居民的评分相比，工作人员在感知质量、街道办形象和公众满意度三个变量上都要高出0.5-0.8 分，这样的结果也是合情合理的。

首先街道办事处工作人员对其自身开展各方面工作必然非常熟悉，了解工作开展的步骤、进程，乃至是工作开展的各种制约，因此掌握大量相关信息的工作人员在感知质量这一变量上的打分也会偏高。

再者街道办工作人员同样对街道办事处的职能部属、机构设置和工作范围等内容都非常了解，因此变量街道办事处形象得分较高也在情理之中。

街道办工作人员在公众期望、感知质量和街道办形象三个变量上的满意度较高，自然内部公众满意度得分也高出辖区居民的公众满意度。

3.3 宝安区街道办事处的管理现状分析与深圳市其他区的街道相比，宝安区的街道却存在“先天缺失”：原特区内的街道是在成立区政府时一并设立的，并不是由镇政府改制得来；而宝安区的除新安、光明街道以外的其他街道均是由镇政府改设的，仅仅是更换了“牌子”，而街道办实际管理的人口数量和管理职责并未发生根本性改变。

尽管在成立之初，这种模式使宝安区各街道的财力、人力、物力比原特区的各街道拥有更多的可支配资源，但随着经济和社会的高速发展，这种“撤镇改街”的模式逐步暴露其弊端。

如果将原来的镇级政府的行政体制不适应宝安区社会经济发展的新形势称为“老马拉新车”的话，那么简单地以街道办事处代行原来镇政府就是名副其实的“小马拉大车”。

通过对宝安区街道办事处进行走访调研，笔者发现工作任务繁重，权责不对等是街道办事处工作中普遍存在且难以解决的一大难题。

此类问题之所以难以解决，主要是根源于街道办事处管理体制。

3.3.1 街道办管理规模庞大，居民参与城市管理程度不高街道办事处管理区域的划分，应根据城市自然条件、居民居住状况，按照便于联系居民和开展工作的原则设立，辖区人口一般以四至六万人为宜淤。

这样的规模既能够保证街道办事处充分发挥其管理职能，又能够经济有效地运转。

但是这种最优状态随着城市的发展和人口规模的不断扩大，早已经差之千里了。

以2011 年底公布的深圳统计年鉴中的数据为例，管辖范围最为合理的是盐田区，每个街道办事处管辖范围平均约为5.28 万人/个，而宝安区整个辖区共有10 个街道办事处，每个街道办事处管辖范围已经高达40.61 万人/个，其管理规模已经严重超出合理范围之内。

与城市街道办事处不堪重负的现状相对，居民的自治观念、参与观念非常淡薄，参与程度不高。

究其原因，主要包括以下两个方面：首先，居民思维方式根深蒂固，对社区民间的非正式组织认识普遍不够，认为遇到难处就应该找政府处理。

其次，是因为居民对社区中的民间组织还不够信任，而基层政府也尚未探寻到与之和谐相处之道。

3.3.2 街道办事处管理职责超负荷，工作任务繁重在我国街道办事处设立之初，设立街道办的初衷，主要为了提高社会管理和公共服务精细化程度，而并不是让街道办承担过多的城市建设和经济发展职责。

但不难看出，现今城市街道办事处已经完全承担了行政管理、经济管理、社会管理三方面职能，其工作已经近乎于一级政府的职责。

目前深圳宝安区实行的是“两级政府，四级管理”基层管理体制，即“市政府—区政府—街道办—社区工作站”的模式。

在现行的体制下，管理链条很长，层级之间沟通必然存在诸多障碍，也非常容易导致信息的失真。

权力和资源都集中在区一级政府掌握，区政府各部门在街道设置的直属机构也一般只受其所属部门的直接领导和差遣，街道办事处难以协调其中事务。

同时，职能部门又将大量的工作任务下放街道，特别是城市建设任务。

据不完全统计，一个街道一年的建设任务多达数百个，资金投入可达数亿元（含市投区建），建设内容涉及道路、绿化、路灯、公园、排水管网等，其中部分建设任务被列入市、区政府的年度工作白皮书或者是重点工作，加上各类专项督查和考核项目繁多，给街道办事处带来相当大的工作压力。

3.3.3 居委会和业委会的行政化程度加深，自治色彩弱化在城市街道办事处管理负担过重而资源又不足的情况之下，街道办事处逐步将居委会和业委会纳入了基层管理网络之中，从而形成了“四级管理”。

深圳早在2006 年就开始进行社区管理体制的创新，在全市范围内设立社区工作站，承担街道办事处在社区开展各项工作，并且推行“居站分设”，居委会由居民选举产生，依法开展居民自治。

据统计，在深圳各区中宝安区的居民委员会的数量最多，已设立236 个居民委员会。

但经实际了解，社区工作站与社区居委会基本属于“一套人马两块牌子”的情况，绝大部分社区工作站站长（或副站长）兼任社区居委会主任，由于居委会并未在财力、人力上单独出来，所以居委会需要依靠工作站开展工作。

目前社区工作站所承担的职能已经几乎涵盖了社会管理的方方面面，甚至还承担许多的党政事务，如负责辖区流动党员管理、开展党代表工作室制度、推进“城管进社区”工作，可以说其实际功能已经越来越向行政组织靠拢，行政化程度越来越深。

在我国现阶段的基层管理过程中，居委会行政化是必然的，但是如果居委会过度行政化，则会使得其对城市基层社会的代表性逐渐下降。

居委会过多地承担基层管理职责，必然影响居民的认同感和归属感，产生其自身的认同危机和运转不畅。

4 改革的方向早在2009 年，随着中央国务院批准了深圳市上报的《深圳市综合配套改革总体方案》，“一级政府，三级管理”的街道管理体制就被正式提出。

光明新区和坪山新区也先后成为了管理体制改革的试点。

因此，要深化宝安区街道管理体制改革，就必须通过走“一级政府，三级管理”的街道管理体制改革之路。

通过对过往的改革经验进行总结，笔者认为宝安区的管理体制改革，应该遵循“化整为零，循序渐进”的原则，走好以下三个步：第一步，整合街道办事处和社区工作站；第二步，调整街道办规模，明确街道办职能；第三步，转变区职能部门职责，由直接管理转变为监督指导。