农村社会保障现状调研

农村社会保障现状调研

第一章农村社会救助制度

一、农村社会救济的现状、问题

农村社会救济是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的农村社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。它保障的对象主要是无收入、无生活来源或孤苦无依、无法生活者，以及虽有收入，但因遭受意外事故或收入较低无法维持生活的农村社会成员。这些社会成员如果得不到安全保障，也会危及整个社会的安定。因此，农村社会救济是农村社会保障制度的最后一道防线。当前的农村社会救济主要包括临时性的贫困救济、灾害救济、农村五保救济、扶贫开发。由于农村财政汲取能力低、社会集资能力低、个人支付能力低,从而使社会保障基金缺口大、筹集资金贫乏、社会保障的物质基础薄弱,虽然有关部门在社会保障制度建设方面做过种种努力,但是农村社会救济依然存在种种问题，主要突出体现在：

1、农村弱势群体的保障问题

弱势群体是指一个国家或地区，在一定的历史时期内所形成的社会结构中，参与社会生产和分配的能力较弱，经济收入较少的社会阶层。弱势群体是一个相对的概念，在一定的社会结构中与高收入群体相比较而存在。农村弱势群体是低收入农户或农民的集合，其中包括大量的尚未解决温饱问题的绝对贫困人口。

目前，重庆农村已形成了一个人口较多、收入很低的弱势群体。按照国际通行的划分社会阶层的五分法，据农村住户调查资料计算，2001年重庆市农村人口中最低收入人口约有540万人，约占农村人口总数的22％。这540万人口人均纯收入(包括折价的自产自食农产品)为916元。另据重庆市扶贫办测算，200 1年重庆农村的贫困人口达367万人，其中，绝对贫困人口109万人，相对贫困人口258万人。上述测算结果表明，重庆农村弱势群体中，绝对贫困人口（年人均纯收入低于625元）占20．2％，相对贫困人口（年人均纯收入626～865元）占47．8％；低收入人口（年人均纯收入866～1205元）占32．0％。农村弱势群体的弱势程度反映了收入分配严重不平均的社会问题。在我国经济收入差距巨大、层次分明的社会结构中，最明显、且最大的一个弱势群体就是相对于城市居民而存在的农村居民；而农村居民中为温饱问题所困扰的人口，是社会结构中最底层的弱势群体。根据国际通常的评价标准，以基尼系数来评价全部居民收入中用于不平均分配的程度。当基尼系数小于0．3时，收入分配处于最佳的平均状态；当基尼系数处于0．3～0．4之间时，收入分配处于正常状态；当基尼系数大于0．4时，收入分配进入极易引发社会矛盾的警戒状态；当基尼系数大于0．6时，则处于社会动乱随时发生的危险状态。据测算，重庆市按城乡家庭收入分组

计算的基尼系数为0．45，按农村家庭收入分组计算的基尼系数为0．23。参考国外的评价标准判断，城乡居民贫富差距十分显著，城乡居民收入的不平均分配状况到了足以引起重视的程度。

农村弱势群体的基本特征是经济收入严重偏低。农村弱势群体的经济收入大多处于贫困线以下。据农村住户调查资料，2001年重庆农村弱势群体人口包括自产自食农产品折价的人均纯收入仅916元。其中，年人均纯收入低于625元的绝对贫困人口占20．2％；年人均纯收入865元以下的绝对贫困和相对贫困人口占68．0％。据对140个农村弱势群体农户的典型调查，尚有一定数量的农户2 001年人均纯收入低于400元。

农村弱势群众的经济收入不到城市居民收入的一成半。2001年城市居民人均可支配收入达到6721元，与农村弱势群体人口的年人均纯收入916元相比，收入比为7．3∶1；与农村弱势群体特困户的年人均收入400元相比，收入比为16．8∶1。农村弱势群体的收入仅相当于城市居民收入的13．6％。

农村弱势群体的经济收入不及农村居民平均收入的二分之一。2001年重庆市农村居民人均纯收入达到1971元，与农村弱势群体人口的年人均纯收入91 6元相比，收入比为2．2∶1；与农村弱势群体特困户的年人均收入400元相比，收入比为4．9∶1。农村弱势群体的收入仅相当于农村居民平均收入的46．5％。农村弱势群体的经济收入仅能维持基本的生存需要。按目前低于中等水平的消费品市场价格折算，916元的年收入可折合为大米200公斤，蔬菜200公斤，肉类12公斤，植物油6公斤，食盐3公斤等五种食品，以及161元的日用品和衣着，仅能满足基本的温饱需要，根本无法顾及其他的消费需要和个人发展的需要。农村弱势群体人口中有20．2％的人口年人均纯收入低于625元，表明还有109万农村人口尚未解决饱腹的问题。

大多数农村弱势群体农户举债度日。据对140个农村弱势群体农户的典型调查，这140个弱势农户中有75．0％的农户举债度日；其中，欠债500元以下的占19．2％，欠债500～1000元的占18．3％，欠债1000～2000元的占25．0％，欠债2000元以上的占38．5％。

面对这样的严峻现实，我们的农村社会救济又发挥了多大作用呢？我国的农村社会救济覆盖面窄，被救济的对象仅仅局限于无劳动能力、无工作的极少数人。大量贫困农民的生活、医疗、子女就学无法得到救济保障。并且救济补贴标准极其低下，被救助对象的基本生活也难以保证。

2、风雨飘摇的农村五保户救济制度

农村五保是我国农村社会救济事业的重要内容,是社会保障制度的重要组成部分,是指对农村的无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人给予保吃、保穿、保住、保医、保葬,以保障其正常生活。近年来,在各级党委和政府重视下,我国的农村五保救济事业有了长足发展,但随着市场经济体制的建立,农村经济形势、经营管理方式的变化,五保供养面临着许多新

情况、新问题,需要我们认真研究,逐步解决。从整体上讲,我国的五保供养事业五十年来是随社会经济的发展而逐步发展,但发展的速度还严重滞后于经济社会发展速度,特别是“白发浪潮”的到来,使这一问题显得尤为突出,加之,过去我们很多作法,都带有较浓厚的计划经济的色彩,在市场经济体制逐步建立和完善的过程中,也暴露出一些弊端。主要表现在:

（1）现行的五保供养形式难以为继

现行的五保供养形式是一种由集体经济组织统包统养的五保供养形式,农村实行联产承包责任制以后,集体经济部分空壳化,特别是贫困地区相当明显,即使乡镇企业发展好的地方,也难以以弹性增长的收入负担五保对象刚性增长的支出。我国从2001年就进入了老龄型国家,60岁以上的老人已达1.2亿人,其中80%的老人在农村。随着家庭结构和规模的演变,4∶2∶1型结构的家庭增多,加之天灾人祸及疾病等因素,五保对象的比例增加的可能性更大。随着农村生活水平的提高,五保对象的供给标准相应提高,在农村养老保险制度未建立完善的条件下,集体经济收入的增长是难以满足的。

（2）现行五保供养形式与减轻农民负担有所矛盾

五保对象供养标准随农民生活水平的提高而提高,与减轻农民负担矛盾较为突出。国家为稳定农村社会,增加农民收入,各级政府强调乡镇统筹费不超过上年农民人均收入的5%,且统筹金额几年不变。而《农村五保供养工作条例》规定,五保供养的实际标准,不应低于当地农民一般生活水平。在筹集五保对象供养钱粮的过程中,政策有矛盾,认识不统一,工作难度大,困难重重。

（3）五保对象分散供养难度大

分散供养的五保对象扶养措施落实难度越来越大,疾病治疗经费无保障。随着农村经营管理方式的变化,相当多的农民农闲时间都外出打工、经商去了,留在家的多是老年人、妇女、儿童,他们中相当部分的自身生活都需要别人照顾,而五保老人特别是无生活自理能力的五保对象的日常扶助就更难落实,对那些生活不能自理的残疾老人,要请人护理却没有经费,不护理又民意难屈,乡镇、村社干部的社会压力大。随着社会4∶2∶1结构家庭的快速增加,这个矛盾会更加突出。五保对象生病的治疗经费是乡镇政府最感棘手的事,五保对象生病尤其是发生大的疾病不治疗,必然引起民愤,要治疗,经费又无从开支,统筹款每年限额提取,只能勉强维持五保对象的基本生活,乡财政有的连干部、教师的工资都发不出,更无钱开支五保对象的医药费。

（4）敬老院建设严重滞后

现有的敬老院,有的是过去的祠堂、没收地主的房屋; 有的是文革时期的“知青点”;有三分之一的房屋破烂,功能不配套,设备简陋,仅能供五保老人栖身而已。在管理方面,有的敬老院观念守旧、管理不到位。有的敬老院无服务人员,老人生活无人照料;有的管理不力,院容院貌差,院办经济思路不畅,发展缓慢;有的敬老院无自身经济收入,完全靠吃统筹粮钱,老人生活相当差;有的敬老