推进依法行政问题研究

推进依法行政问题研究任县工商局王素明摘要：党的十八大和十八届三中全会提出推进法治中国建设，全面推进依法治国，深化行政体制改革。

推进依法行政、建设法治政府，对政府及其部门严格依法办事提出了新的更高要求。

多年来，政府法制机构在加强政府法制建设、推进依法行政中发挥了积极的作用，取得很大成绩，形成了一支素质较高、作风优良的政府法制机构队伍，成为政府领导依法行政的参谋助手和法律顾问。

但是，与全面推进依法行政建设法治政府的要求相比，政府法制机构建设还存在诸多问题。

随着中央建设法治政府宏伟目标的提出和依法行政的全面推进，这些问题日益凸显，尤其是处于基层一线的县级政府法制机构面临的问题更显迫切和重要。

本文就针对县级政府在推进依法行政方面存在的问题和需要采取的对策提出几点看法。

关键词：依法行政；问题；对策；县政府建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

县级政府在社会生活和法治实践中扮演着非常重要的角色，法治化进程正在逐步推进，行政执法是行政法治建设主要的内容和环节之一。

改革开放以来，我们在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。

但与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。

在推进依法行政、建设法治政府的新形势下，如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫的任务。

一、依法行政的必要性（一）全面推进依法治国的要求。

法治是治国理政的基本方式。

要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。

完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。

推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。

（二）全面实现人民民主的要求。

党的十八大报告指出人民民主是社会主义的生命，坚持国家一切权力属于人民，不断推进政治体制改革，社会主义民主政治建设取得重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向。

必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。

（三）是建设廉洁、勤政、务实、高效政府的要求。

党的群众路线教育活动要求反对形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风，形成为民、务实、清廉的工作作风。

然而权力是腐败的源头，而行政权力又是最容易和最多产生腐败的权力，如何遏制腐败，维护政府的廉洁性，是党和全国人民的艰巨任务。

法律具有公开性和确定性，依法行政要求行政机关行使行政职权必须依法公开，按法办理，接受社会监督，从而有利于防止腐败。

行政程序法对行政机关办事的步骤、时间、顺序有严格的规定，依法行政的一个重要内容就是要求行政机关严格依照行政程序法行使行政职权，这样就能提高效率，从而建设廉洁、高效的服务性政府。

二、当前推进依法行政中存在的问题（一）依法行政的保障机制未确立。

目前，很多地方的县级政府对法制机构的保障力度，仍严重依赖于县领导法制意识的高低以及对法制工作的重视程度。

除了行政复议经费在部分地方的财政预算中已作为专项经费单列外(根据当地的财政情况决定具体数额的多少)，其他如法律顾问、执法监督指导、规范性文件审查备案、行政裁决、政府重大涉法事项处理等工作经费均与日常性的行政经费合并使用，造成大额的经费缺口，导致工作无法正常开展。

为争取经费，法制机构往往“一事一申请”，依据领导的重视程度进行追加或增拨经费。

（二）法制机构不健全。

法制机构的人员编制普遍偏少，又没有设立统一的准入资格、标准，与其所承担的职责不相适应，工作任务难完成。

随着《行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻实施和规范行政执法自由裁量权、相对集中行政处罚权等工作的推进，各种各样的行政争议大量产生，特别是一些影响社会稳定的难题在基层政府频繁发生，而县级政府法制机构却大多缺编少员、力量薄弱，很多地方法制机构专职人员数仅为同级人民法院行政审判庭的1/3-1/2。

随着依法行政工作的全面推进，政府法制工作对工作人员的政治、法律、业务的要求越来越高。

目前，县级政府法制机构的领导大多由政府办公室副主任兼任，多数工作人员还兼顾其他工作，不能专心致志地从事政府法制工作。

从知识结构看，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。

从年龄结构看，尚未在总体上形成梯次的年龄结构。

从个人状况看，政府法制机构工作专业性较强，个人发展受限制，一些长期从事政府法制工作的人员得不到提拔重用，不利于调动工作人员的积极性和主动性。

（三）执法监督难开展。

很多地方县级政府法制机构原系隶属于政府办的副科级机构，人员少、条件差、素质参差不齐、权威性、影响力不强。

作为行政执法监督的主管机构，政府法制机构要对全县所有行政执法部门的行政行为实施监督，就像小牛拉大车，拖不动，走不快，难以监督到位。

目前，行政执法监督方面的问题：一是行政执法监督缺位。

集中开展行政执法监督检查的活动数量偏少、范围偏小，有些地方每年仅开展1—2次执法监督检查，有的甚至几年未开展行政执法监督检查活动，而且将主要精力放在城管、公安、土地管理、交通运输等大的执法单位，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局，造成依法行政发展水平的不平衡。

二是行政执法监督滞后。

认为监督就是查错纠偏，忽视事前监督和事中监督这两个最重要的环节，偏重于事后监督，导致违法行为得不到有效预防和控制。

三是行政执法监督错位。

由于受各种原因的限制，对于违法行政行为，往往是就事论事，对事处理的多，对人处理的少，虽然违法行为得到了纠正，违法执法者却很少受到相应的惩处，不能从根本上解决问题。

（四）领导干部依法行政意识不够强。

在工作中，一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊的、甚至是错误的认识。

有的把依法行政作为一句时髦的口号，喊在嘴上，写在纸上，却没有落实到行动上；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法抵制依法行政；有的片面强调行政相对人应服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务；有的以言代法，以权压法；有的只重视领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、安排工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。

以上这些问题产生的原因，总括起来是对政府法制机构作用认识不够。

作为基层人民政府，县级政府在社会生活和法治实践中扮演着非常重要的角色。

它上承省市，下辖乡镇，与管理相对人有着最直接、最密切的关系。

大量的法律、法规、规章都是由县级政府及其工作部门来贯彻执行，大量的法律事务也都是其具体承办、处理。

县级政府的法治化进程对整个国家的法治化进程有着重大影响。

三、县级政府依法行政工作面临问题的解决对策(一)更新观念，建立健全对依法行政的保障机制进一步提高各级领导对加强县级政府法制机构建设、推进县级政府依法行政重要性的认识，加强对依法行政的保障机制，真正把依法行政摆在应有的位置上。

一是要重点解决好县级政府法制机构中存在的建制不统一、机构不独立和人员编制过少等问题，二是要重视解决县政府法制机构规格过低、缺编缺人缺经费的问题，为政府法制机构开展工作创造必要的条件。

实践证明，制定相关的规章、制度，明确法制工作的经费来、源机构设置、人员配备、考核奖惩细则等一系列保障机制，使其制度化、条文化，使法制工作跳出“以人治来推动法治”、“人治决定法治程度”的怪圈，形成持续、有序、有效推动的良性循环，能最大限度地发挥政府法制机构的作用，将法律手段运用到政府工作的更多层面与领域，促进法治政府建设。

(二)加强执法队伍建设，提高其依法行政的素质与能力严格执法、公正执法、文明执法，是依法行政的必然要求。

而执法人员良好的执法理念与较高的法律素质，以及按法定程序办事的习惯，又是严格执法，公正执法、文明执法的基础条件所在。

为此：一是把好行政执法人员的入口关。

要以《公务员法》的颁布为契机，完善相关的法律制度和配套的政策性规定，为行政执法人员的入口设置良好的法律关。

要争取通过5-10年的努力，确保所有的专业执法人员具备法律大专以上或相当的专业水准，其中，行政执法的分管领导，执法股室负责人，以及法制机构的全体人员均应具有法律专业本科以上文化程度。

二是强化行政执法人员主体资格制度。

要加强对行政执法人员的管理，严格实行执法人员资格管理制度，坚持执证上岗，基本素质、基本条件不合格的不得颁发执法证，无执法证的不得上岗执法。

对执法过程中的严重违法违纪人员，要吊销其执法证，并将其清除出执法队伍。

三是加强现有行政执法人员的素质培训。

要按照“政治合格，纪律严明，业务精通，作风过硬”的要求，加强对现有执法人员的职业道德教育和法律业务培训。

要充分利用各级党校(行政干部学校)这个大平台，通过在岗轮训，换发证培训，新颁布法律的培训以及其他的专题培训等多种形式，实现对执法人员培训的定期化、规范化，以此强化行政执法人员的依法行政意识，提高其法律素质和执法水平。

四是引导行政执法人员，树立良好的执法理念。

要通过培训班、讨论会、典型推介等多种模式，加强对行政执法人员的引导、教育，促使他们转变“以罚代法”的传统执法模式，在牢固树立“执法为民，服务经济”的现代执法理念的基础上，认真处理好依法行政与优化经济发展环境的关系，实现严格执法与规范经济发展秩序、依法行政与维护管理相对人合法权益的共赢。

(三)抓住重点，健全制度，完善行政执法监督机制有效的监督机制，是提高执法水准、促进依法行政的一项重要的制度性措施，当前，应重点强化以下三个方面的监督。

一是以加强规范性文件的备案审查为重点，强化对决策行为的监督。

加强和做好规范性文件的备案审查工作，是确保领导决策的科学性、民主性与合法性，从源头上预防和减少行政违法行为的一条重要举措。

为此，应积极完善县级政府规范性文件的备案审查程序及相关制度，努力实现“有件必备，有备必审，有错必纠”的基本要求。

二是以加强行政复议工作为重点，强化行政行为的层级监督。

实践中，大量的行政管理行为发生在县级政府的工作部门和乡镇人民政府，从而大量的行政争议也发生在这个层面。