全球贸易安全与便利要求和海关贸易管制执法的关系

全球贸易安全与便利要求和海关贸易管制执法的关系
国际贸易是经济繁荣的基本推动力。

全球贸易体制极易被恐怖分子利用，造成对整个世界经济的严重损害。

作为监管国际货物流动的政府部门，海关在加强全球供应链安全、通过征收税款和便利贸易为社会经济发展作贡献等方面有着独特的地位。

各国海关应在执行被广泛接受的和统一的国际标准基础上进行合作，以使货物和集装箱运输在全球贸易供应链各环节都获得最大程度的安全与便利，海关与海关的合作可以达到这个目的。

它将为保障国际贸易供应链的安全，应对恐怖主义和其它跨境犯罪活动提供一个有效的机制。

进入新世纪以来，经济全球化、区域经济一体化的进程不断加快，全球贸易流动的规模和速度不断增大对贸易便利化提出了更高的要求。

而“911”事件后，贸易安全问题也成为各国关注的焦点。

WCO在其《全球贸易安全与便利标准框架》中指出：“世界海关组织有必要制定一项战略，用以保护全球贸易安全，加快而不阻滞贸易的流动”。

作为WCO的成员，我国海关工作同样面临保障贸易安全和便利的双重要求。

贸易便利化是经济全球化的必然趋势。

经济全球化成为当今一种难以逆转的潮流。

经济全球化进程的进一步加快，对贸易便利化提出了更高的要求。

各国在经济全球化过程中，要维护国家经济利益，必须由过去的以贸易和投资壁垒为主，逐步转变为以
改善投资环境、降低交易成本和增强本土各种类型企业的竞争力为主，必须推进贸易便利化。

中国加入世贸组织之后逐步消减非关税措施是必然趋势，但决不意味着国家贸易管制措施的逐步取消，也不意味着海关贸管执法工作量的减少和海关贸管执法职能的弱化。

而与此相反的实际情况和趋势是：国家对进出口商品实施管理的手段将更加灵活多样，管理的范围将更加宽泛，相应地使海关贸管执法为国家宏观调控服务的地位作用更加凸显，责任更加重大，挑战更为严峻。

表现为以下几个方面：
（一）从进口管理来看，任何世贸组织成员国都有自己的外贸管理体制，任何一个政府对关系到本国（地区）经济总量、外汇收支、社会福利和就业的对外贸易都要进行宏观调控。

各种直接的或变相的、公开的或隐蔽的非关税进口保护措施仍然被许多国家（包括西方发达国家）作为保护本国利益或对他国实行贸易歧视的重要手段。

情况复杂、形式多样、范围广泛的非关税壁垒即使在今天也仍然肆意盛行，无处不在。

尤其是由于贸易保护主义之风盛行和各国对环境保护的日益重视，绿色壁垒作为一种新的贸易保护措施已悄然形成。

绿色壁垒指的是，在现代国际贸易中，产品进口国以保护有限资源、人类、动植物卫生健康和生态环境为名，通过制定、颁布、实施严格的环境保护法规和苛刻的环境保护技术标准，以达到使国外产品无法进入或进入时受到一定限制、保护本国产品和市场目的的贸易保护措施。

入世后非
关税措施逐渐减少和取消实际上是那些许可证、配额、行政审批等传统的限制进出口手段的逐步减少直至终结，而依照我国加入的国际公约所承担的义务实施管理的内容将会增加，在不违反WTO规则前提下的对技术、品质、环保、卫生、安全等方面的管制措施将会被进一步合理、有效地运用，管制力度将进一步加强，以更好地保护我国的经济利益和保障我国的对外贸易的顺利进行。

任何进出口措施的实施都离不开海关的把关，保护国家利益、经济安全、人民健康、生态环境，海关责无旁贷，任重道远。

（二）从出口管理来看，世贸组织倡导自由贸易、消除非关税措施的重点放在进口，而对出口的限制不纳入多边规则进行约束。

一国（地区）政府主动、单方面的对本国（地区）出口进行限制，除尖端技术产品或战略性物资禁运外，通常是符合对方进口国利益的，因此，入世对我国的出口贸管措施不会产生直接影响。

中国加入世贸组织后，对履行国际公约的出口商品（如濒危野生物种、监控化学品、易制毒化学品和消耗臭氧层物质等）的监督管理，基于有效保护国内供应短缺或可能枯竭的国内资源的出口限制管理，以及对国家安全、社会公共利益、保护人民健康、保护生态环境、履行国际公约需要禁止出口的管理，只会加强，不会削减。

此外，为了维护国家安全和社会公共利益，促进和平利用核能的国际合作，严格履行所承担的不扩散核武器的国际义务，根据《中华人民共和国核出口管制条例》、《中华人民共和国核两用品及相关技术出口管制条例》及有关国际条约，国
家对核出口、核两用品及相关技术出口仍继续实行严格的出口管制。

（三）从走私动向和监管风险来看，入世后关税和非关税措施的削减对于走私压力的缓解有限。

由于禁止类进出口商品品种和范围的扩大以及对国内外差价大的重点敏感商品（如汽车、成品油、重要工业原料等）仍实施不同程度的限制进口措施，走私与反走私、禁限与反禁限的斗争仍将长期存在，如过渡期内实行配额许可证管理的汽车、成品油、天然橡胶及关税配额管理的商品将是逃避贸易管制的重点走私商品。

特别是对某些商品禁限措施的存在拉大了国内外市场差价，使禁限商品走私甚至比偷逃税走私更加有利可图。

此外，走私的商品结构亦将发生变化，如废物的越境转移、野生物种的非法贸易及监控化学品、易制毒化学品和消耗臭氧层物质的走私活动已有所抬头。

因此，仅从入世后国家进出口贸管措施的调整变化来看，海关打击逃避贸易管制的反走私斗争必将日趋尖锐复杂。

目前海关贸管执法实践中存在以下几点问题：
（一）贸管文件规定不明确、不规范现象依然存在。

今年以来尽管贸易管制的规范化和透明度总体上大有提高，但由于贸易管制涉及面广（包括与WTO相关和不相关的）、部门多、文件跨度大，有些文件制定不明确、不规范、可操作性差、甚至前后文件矛盾等现象依然存在，容易造成执法偏差而影响贸易管制措施的执行，或因操作困难引发通关瓶颈，进而影响通关效率。

例如，对加工贸易项下进口受控消耗臭氧层物质的管理就出现前后文件规定不一：国家环境保护总局、对外贸易经济合作部、海关总署联合发布的《关于加强对消耗臭氧层物质进出口管理的规定》的通知》（环发[2000]85号）第五条规定，受控消耗臭氧层物质进出口是指《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》所列物质以任何贸易方式（包括无偿提供、捐赠等方式）进出境的经营活动；而外经贸部发布的《货物进口许可证管理办法》（外经贸部2001年第22号令）第十七条规定，对加工贸易进口属于许可证管理的商品，除成品油、监控化学品、易制毒化学品、光盘生产设备外，一律免领进口许可证。

（二）贸管执法机制和执法人员业务素质还不能完全适应管理要求。

新《海关法》授权海关对禁止和限制性进出口货物依法实施监管，海关处于执行贸易管制措施的第一线。

由于贸易管制涉及面广、文件跨度大，业务现场人员对贸管文件掌握不全、不精，习惯于依靠H2000系统提示处理贸管通关事务，对通关系统未加提示而又有文件规定需海关把关的，如果仅“依据”电脑提示就会出现执法偏差，如列入《限制进口类可用作原料的废物目录》（第一批）和《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》的废物种类，H2000系统有提示凭证进口，但对未列入这两个目录的废物则禁止进口，因其范围广，H2000系统不可能逐一提示，需要海关人员熟练掌握废物进口的一系列文件。

海关贸管执法只能依法、依法规文件办事，而不能仅依“电脑提示”
办事。

（三）贸管执法电子化、网络化的应用程度还不高，进而影响证件管理的严密和高效。

贸易管制主要涉及证件管理，凭证验放是海关依法监管的职责。

目前，只有进出口许可证管理实现了外经贸部与海关的电子数据联网，有效地遏制了假证、伪证，显示出“电子底帐”式贸管信息化管理的严密和高效。

但对其它同样重要敏感商品的许可证件，如《进口废物批准证书》、野生动植物种《允许进出口证明书》、《重要工业品自动进口许可证明》乃至《关税配额证明》等。

由于未实行联网核查，对货主提交的证件真伪在现场即决的情形下难以明辨，假证、无效证、非规范发证易蒙混过关，监管风险较大。

（四）《对外贸易法》及配套法规与海关法规之间还不够衔接，给海关执法形成困扰。

《中华人民共和国货物进出口管理条例》、《中华人民共和国技术进出口管理条例》等行政法规的颁布，标志着以《中华人民共和国对外贸易法》为母法的对外贸易法律体系初步形成，同样也是海关执法的依据。

以《海关法》为母体的海关法规体系如何与之衔接应当引起法制部门的关注并认真加以研究。

特别是《海关法行政处罚实施细则》在修订时应加以考虑并补充完善。

例如，《货物进出口管理条例》第六十六条规定对伪造、变造或者买卖货物进出口配额证明、批准文件、许可证或者自动进口许可证明尚不够刑事处罚的，依照海关法的有关规定处罚。

而《海关法》第八十四条仅规定对伪造、变造、
买卖海关单证尚不构成犯罪的，由海关没收违法所得，并处罚款。

海关单证系指由海关核发的报关单、登记手册、征免税证明等单证、凭证，难以扩大解释为进出口配额证明、批准文件、许可证或者自动进口许可证明等。

又例如，依据《中华人民共和国货物进出口管理条例》，实行自动进口许可管理的机电产品、重要工业品等属于自由进口的货物，不列入限制进口的货物范畴，而《海关总署关于修订限制进出口货物范围的通知》（署法[2000]156号）中将《机电产品进口登记表》、《自动登记进口证明》、《重要工业品进口登记证明》列入限制进口货物范围。

由于上述两文对限制进口货物规定的范围不同，调查、侦查及法规部门如何认定限制进口货物遇到难题。

对海关贸管执法工作的几点建议：
海关贸管执法工作与关税征管、调查、稽查工作一样，情况复杂，高度敏感，责任重大，面临严峻考验。

如何应对挑战，几点对策建议如下：
（一）统一思想，提高认识，增强紧迫感。

如上分析，不论从现在还是从长远看，国家贸管调控职能只会加强不会弱化，海关的贸管执法任务和责任只会增加不会减少，对此我们应当有清醒的认识。

海关关员特别是从事与贸管工作有关的岗位人员要以高度的责任感和使命感去积极迎接挑战。

通过深化通关改革完善贸管执法规范、提高证件管理水平，尽快适应因政策的调整给海关贸管工作带来的变化，随时关注贸易政策法规的调整与
变化，了解把握贸管政策的整体走势，与时俱进地开展贸管海关执法工作。

海关贸管执法必须公正、透明、规范，既维护国家利益，又维护海关管理相对人的权益，防止和克服因贸管工作中的违法或不作为，给海关通关和正当的国际贸易造成障碍，满足执法公正与贸易效率的双重要求。

（二）做好贸管执法工作必须确立“大贸管”的概念。

海关要做好贸管工作，完成为国把关的任务，必须在工作中确立“大贸管”的概念，即贸管执法决不仅是贸管职能部门（法规部门）一家的事，而是涉及海关各业务部门、各业务环节的方方面面。

例如：
1．归类是海关各项业务工作的基础，同样也是贸管执法的基础。

首先要准确归类才能准确判断是否要证、要什么证。

模糊申报、笼统归类是规避贸易管制的常见手法。

若不谙归类或对应证商品知识的匮乏就难以全面、准确地执行贸易管制措施。

2．通关部门是贸易管制措施的直接执行部门和管制把关的最重要环节。

凭证验放必须经过审单、审证、联网核查等现场作业，才能保证监管到位。

3．查验部门的查验工作是对贸易管制商品进出口的实际监管。

如不懂贸管规定、应证范围及相关商品知识，实际查验就失去针对性和准确率。

4．加工贸易管理也渗透着许多贸易管制的管理要求。

如属于履行国际公约的监控化学品、易制毒化学品、消耗臭氧层物质
在加工贸易项下进出口时，仍需提交进出口许可证。

企业以加工贸易方式进口废物，应持国家环保总局签发的《进口废物批准证书》向海关办理加工贸易合同的登记备案手续等。

5．根据《海关法》和《货物进出口管理条例》规定，逃避海关监管、逃避国家有关进出境禁限管理规定的行为是走私行为，其它未经批准、许可擅自进口或者出口属于限制进出口的货物以及伪造、变造或者买卖货物进出口配额证明、批准文件、许可证或者自动进口许可证明等行为，海关均应依法予以查处。

因此，调查、侦查部门在保障实施国家贸管措施、打击禁限物品走私及其他非法贸易方面责任重大。

由此可见，只有海关内部各部门在“大贸管”概念下各司其职，协同配合，齐抓共管，国家贸易管制政策措施才能得到全面、有效地贯彻实施。

（三）积极推动建立在“电子口岸”平台上的贸管执法联网核查网络。

为了提高贸管执法的信息化、网络化应用水平，实现管制严密和快速通关的双重目标，海关总署作为电子口岸的牵头部门，当务之急是应该积极宣传和推动重点许可证件发证部门充分利用电子口岸网络建立许可证件的“电子底帐”，通过政府间的信息化平台，实现网上发证，并提供跨行业、跨部门的行政执法数据联网核查，构建从申领、发证、验证到核查、核销一整套新型的贸易管制工作机制和高效的运作模式，彻底改变目前仅靠关员审核书面单证、遇有疑问逐级向上请示或联系发证部门
查证核实这种既耽误通关又易难免漏洞且耗用大量人力资源的低效执法操作。

以“电子口岸”为平台的许可证件联网核查数据系统的建立也将为中国海关无纸通关试点工作锦上添花，对通关再提速意义重大。

（四）充分运用风险管理手段，建立贸易管制预警机制。

风险管理作为一种广泛应用的现代管理技术和方法，是提高管理效能和效率、合理配置资源的重要手段。

当前，要创新贸易管制手段，提高贸易管制手段的科技含量，建立新型的贸易管制职能管理系统，就必须积极探索通过运用风险管理技术手段，对涉及贸易管制的进出口商品进行风险分析研究，对贸管敏感商品设定通关风险预警参数,进行有效监控，有的放矢地进行通关风险预警提示或通过对贸管商品通关数据及相关信息的综合风险分析作出预定式布控，保证贸易管制措施的有效实施，防范和纠正执法偏差。

例如：在通关风险预警参数表中将《限制进口类可用作原料的废物目录》（第一批）中以回收铜、铝等的废五金电器设定为高风险商品并对所有申报为回收铜、铝等的废五金电器作出通关风险预警提示，提醒关员调阅风险数据库存储数据进一步了解详情，结合实际情况采取适当的风险处置措施。

另外，对易发生归类差错和归类瞒骗的贸管商品也要加强监控，如《天然橡胶进口配额管理暂行办法》规定进口天然橡胶实行全口径管理，以合成橡胶名义进口天然橡胶（含加工贸易项下）的机率随之增加。

通关风险要素的确定和通关风险的分析、评估及处置将大大
提高贸管执法的准确性和严密性。

（五）全体海关关员、警员都必须学习掌握国家贸管政策和法律法规，提高全员贸管执法素质。

海关人员的自身素质必须与时俱进，不断适应贸易管制政策、法律的调整变化，在学法、知法、守法及执法实践中培养职业敏锐性和高度责任感，改进和完善贸易管制措施的海关执法，努力提高贸管执法水平。

全体海关关员、警员都应该学习掌握贸易管制政策和法律法规，提高贸管执法整体水平。

海关作为国家贸易管制至关重要的执法部门，需要培养一批懂世贸组织非关税措施规则、具备对外贸易管理知识和国际法知识，熟练掌握贸易管制法律法规、胜任海关贸管执法操作的复合型人材。