竺乾威《公共行政学》(第三版)课后“案例与思考”讲解

绪论案例一政府——“掌舵”还是“划桨"1．如何界定政府的掌舵职能？答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个“掌舵”的作用。

（1）美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：“‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。

政府的职责是掌舵而不是划桨。

直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。

”换言之，在社会经济的发展中，政府要像“舵手”一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。

（2）具体而言界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。

政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。

①政府应放弃不必要的生产职能。

政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。

帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。

此外，可以在基础设施领域实行民营化。

②规范市场秩序和社会秩序。

政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。

③政府管理能力的提高。

“掌舵”作用的最主要体现就是管理能力。

政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。

为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。

2、政企分开涉及哪些重要因素？答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。

其涉及的重要因素具体有以下几点：（1）企业所有权与经营权的分开。

明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。

（2）政府与企业社会职能的分开。

将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。

国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处置的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。

（3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。

通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。

以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。

（4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。

（5）改善激励机制。

这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。

3、你如何理解D市政府职能的转变？答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。

（1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。

（2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。

要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。

也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。

案例二“花菇事件”1、市场经济条件下，政府的经济职能应当怎样体现？答：市场经济条件下的政府管理或政府作用具有不同于计划经济体制条件下的政府管理的一系列新特点。

相应的政府职能也会通过不同的方式体现出来。

市场经济条件下，政府的经济职能应该这样来体现：（1）提供制度，创立平等竞争的市场秩序与环境。

政府应当履行好市场秩序的创立者和维护者的职能，下大力气加强市场经济的法制建设，确立起市场竞争的良好秩序。

要建立健全规定市场经济中的各种基本经济关系的法规（如财产法、企业法、公司法、银行法、破产法等），规定市场活动和市场主体行为方面的法规（如合同法、外贸法、证券交易法、产权法、反不正当竞争法等）和规定解决特定经济行为方面的法规（如会计法、审计法、成本法、工资法等）。

（2）培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。

政府要采取有力的措施，投入必要的资源，发展和完善商品市场，培育和规范包括金融、土地、劳动力、技术和信息市场在内的要素市场，逐步形成统一开放、竞争有序的全国市场体系。

（3）充分运用宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。

这是市场经济条件下政府的一个最基本的职能。

政府要依靠宏观调控手段，尤其是财政、货币和产业政策手段及指导性经济计划来调控宏观经济运行，力求同时达成增长、效率和稳定等基本经济政策目标，使国民经济健康高速发展。

（4）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。

转轨时期乃至在市场经济发展的全过程中，我国政府必须在某些经济领域发挥资源配置的作用，充当公共物品的提供者和外在效应的消除者，进行基础设施的建设，提供资源开发所必需的物品与服务，支持基础研究、新兴产业开发、落后地区的开发以及从事控制人口、保护环境、维护治安和加强国防等工作。

（5）制定并实施分配与再分配政策，保证社会公平。

政府必须担负起收入和财产分配的调节者的责任，努力解决好分配不公问题。

2、谁应当对“花菇事件”的后果承担责任，政府还是农民，或者两者皆要承担？答：“花菇事件”所造成的后果，政府与农民都需要承担一定的责任。

（1）就政府而言，项目该怎样引导，该如何尽可能减少行政干预，怎么为农户服务，比如，提供原料、菌种，更多地给农民提供及时、有参考价值的信息，如何更科学、有效的投放和管理周转金，如何帮助农民规避市场风险都是在政府的职能范围之内的。

显然，案例中的政府没有很好的完成其职能。

案例中的政府利用行政命令指挥农民种花菇，当问题出现时，也没有实事求是地解决，而是以一纸通知来解决，这是当地政府未能较好地履行其职能的表现。

（2）对于农民来说，面对市场经济，同样也有值得反思的地方。

比如，如何才能摆脱对政府过多的依赖，如何树立强烈的市场风险意识，如何使自己掌握更多的规避风险的办法，如何在学会自我保护、争取合理权益的同时，也同样意识到要承担的责任。

这些都是在市场经济下，一个市场参与者所应该具备的基本要求。

3、就政府而言。

可以从“花菇事件”中吸取什么教训？答：就政府而言，从“花菇事件”中要吸取的教训是：（1）思想观念的转变与更新。

当整个社会进入市场经济体制时，一些政府官员仍然是计划经济体制下的思维，对新制度缺乏必要的认识和了解，用僵化落后的办法来应对变化了的环境，必然造成脱离实际的结果。

因此，思想观念一定要转变到市场体制中来，只有这样，才能有创新，有魄力，要用新的思维来解决发展中的问题。

（2）服务型政府的建立。

按照主权在民思想和委托代理理论，政府为人民服务具有天然的合理性。

进入市场经济体制后，政府的一个目标就是要建立一个服务型政府，要有顾客意识，尊重并快速回应民众的要求。

项目该怎样引导，怎么为农户服务，怎么给农民提供及时、有参考价值的信息，都是作为一个服务者应该做到的。

在当前的形势下，更要树立以人为本，科学发展的意识，坚定地履行政府职能，追求社会的又好又快发展。

补充资料：1、新公共管理对我国行政管理的意义。

（1）新公共管理的基本内容。

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

由于严格说来，新公共管理尚未形成一种单一的理论，而只是一种理论思潮，所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。

根据西方行政学者的论述，新公共管理主要有如下思想：①政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。

与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同，新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策，即政府应该把管理和具体操作分开，政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。

这样做的好处是可以缩小政府的规模，减少开支，提高效率。

“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌，并且能对资源的竞争性需求加以平衡。

划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。

掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。

划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住‘他们的’行事之道。

”因此，有效的政府并不是一个“实干”的政府，不是一个“执行”的政府，而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

②政府服务应以顾客或市场为导向。

新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。

新公共管理认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。

“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。

当市场在公共部门出现时，通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。

但它们都是市场，就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。

如果把市场导向的思想应用到公用系统上去，就能取得伟大的成就。

”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。

“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义：并不是会做生意的人就是企业家。

企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。

因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。

为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。

只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。

因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。

企业虽然以盈利为目的，但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。

相反，政府是为公民服务的，但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象，而且服务水平低劣。