整体政府

蔡立辉：整体政府：分割模式的一场管理革命作者：蔡立辉龚鸣时间：2010-10-06 浏览次数：940 次[摘要] 以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制，日益导致了行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。

随着网络化、信息化的快速发展，这种管理模式的缺陷日益凸显，既妨碍了政府整体效能的实现、加大了部门间协调的成本，又妨碍了服务政府的建设、给公众办事带来了极大不便。

整体政府就是针对分割和“碎片化”问题产生的一种新型的政府管理模式和运作机制。

整体政府以元素服从集合、部分服从整体的系统论为核心理念，以业务协同和资源共享为特征，以目标、机构、资源、业务、服务及其提供途径等要素的整合为内容，以网络信息技术为支撑。

整体政府是当代行政改革的新理念，是变革分割管理模式、实现“跨部门协作”的一场革命，是21 世纪公共服务改革最迫切的需求，成为了学术研究的热门话题。

[关键词] 整体政府分割管理模式碎片化业务协同资源整合一、分割管理模式的形成及其弊端分析从历史的观点来分析，分割管理模式源于18 世纪中后期亚当·斯密(Smith) 的“劳动分工原理”和19 世纪弗雷德里克·泰勒(F. W. Taylor) 的“制度化管理理论”。

斯密在《国富论》中提出，在劳动生产率上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是分工的结果。

[1] (P5) 泰勒的“制度化管理理论”强调专业化分工，强调把业务过程分解为最简单、最基本的工序，这样工作人员只需重复一种工作，熟练程度大大提高，同时对各个业务过程实施严格控制。

的确，在工业革命后形成的工厂经济时代，“分工出效率”在社会生产和管理领域得到了广泛应用和充分应验，并形成了层级节制的金字塔式组织结构和部门化管理方式。

20 世纪初期，以专业分工、等级制和非人格化为特征的“官僚制”政府组织形式的确立为这种分割管理模式的形成奠定了基础，并日益发展成为支配公共行政的普遍组织形式，政府组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了发展。

[2] (P24) 这种专业化分工的管理模式强调以职能为中心设置政府部门，这种方法使一个部门、一个岗位只需重复一种工作而有助于效率的提高。

因此，早期行政学者积极推崇基于专业分工、等级制管理的官僚制组织形式，如怀特、威洛比、古利克等人积极探索专业化分工、管理层次与幅度、统一指挥等公共行政的一般原则和原理。

韦伯(Max Weber) 也坚信，“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其他组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”， [3] (P37) 这种以职能为中心设置部门和层级节制的组织结构，具有效率高、便于控制和指挥等优点，但也使一个行政业务流程分割为若干环节、横跨多个部门，人为地把行政流程割裂开来，使一个完整的流程消失在具有不同职能的部门和人员之中，容易造成多头指挥。

20 世纪70 年代末，针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝等弊端，西方各国普遍推行了以“政府再造” (Reengineering Government) 为内容的新公共管理运动。

新公共管理运动的一个基本思路就是大量借鉴工商企业的管理方法(私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等) 对政府组织进行改造，从而达到提高行政效率、改善公共服务质量的目的。

无论是奥斯本、盖布勒倡导的“企业家政府”(Entrepreneur Government) 组织模式，还是彼得斯提出的未来政府治理模式，其突破性变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供，从而使政府组织结构从官僚制组织模式向分散化、独立化、分权化和灵活性的组织模式转变。

但这种新公共管理运动在革除官僚制效率低下、反应迟钝等弊端的同时，又进一步强化了“机构裂化”、“管理分割”，因此，这种基于专业分工、等级制的官僚制组织形式和分割管理模式，虽然一直占据着公共行政的统治地位，但随着现代经济社会和科学技术的发展，这种分割管理模式日益暴露出其固有的弊端，越来越遭到学者和实践家们的批评。

马丁·米诺格(Martin Minogue) 等人批评了西方国家大量存在的管理分权、“机构化”和“公司化”的问题; [4] 英国“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”。

[5] (P251) 佩里·希克斯认为，从功能上讲，分割化的治理存在让其他机构来承担代价、互相冲突的项目、重复、导致浪费并使服务使用者感到沮丧、在对需要作出反应时各自为政、公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑等问题，所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。

[6]综合上述的分析，笔者认为，分工理论在不断提高效率的同时，也给行政组织的持续发展套上了一道无形的枷锁。

以分工为基础的分割管理模式及其诱发的其他问题已经严重妨碍了网络经济和信息化社会的发展，阻碍了统一市场的形成进程。

其弊端日益表现为：第一，分工过细导致了部门林立、职责交叉重复、多头指挥和无所适从。

按照分工的原则，政府管理按照职能划分为诸多不同的部门，同一个行政事项多个部门同时管辖，“九龙治水”就是部门林立、职责交叉重复的真实写照。

第二，分工过细导致了流程破碎、组织僵化和资源共享程度差。

分工过细意味着一个完整的业务流程被若干部门和环节所分割，即使是一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动。

将一个完整、连贯的业务流程分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，增加了各个业务部门之间的交流和协调工作，使得行政过程运作时间长、协调成本高。

“我们大部分政府和商业组织建立的原则是劳动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工，这些原则产生了以隔离为特征的高度分散的组织：部门之间的隔离，部门与职员的隔离，机构和顾客的隔离，机构和供应商以及卖主的隔离”。

[2] (P24) 这种相互隔离和自我封闭使行政组织的灵活性大为下降，很难适应快速多变的信息化社会环境，也无法对公众的需求作出快速、及时的回应。

分割管理使资源分散在不同的领导、部门、业务人员和环节之中，不可能实现资源的有效整合，资源从一个部门转到另一个部门，必然增加了交换环节和复杂程度。

第三，分工过细导致了本位主义、整体效能低下和无人对整体负责。

每个部门都有自身的利益追求和目标，各司其职。

在执行任务时，部门往往从本部门的工作和利益出发，精心构思自己的行为，只注重局部环节而缺乏整体协调，忽视了政府的整体使命和目标，甚至使本部门的目标凌驾于政府整体目标之上。

过细的专业分工导致部门把工作重心放在个别作业与环节效率的提升上，而忽视政府的整体使命; 部门间的利益分歧往往促使个体的短期利益凌驾于政府发展目标之上，阻碍了政府整体目标的实现，并日益演化为“铁路警察各管一段”的管理盲点、僵化的本位主义和管理的“真空地带”。

这种分散主义和利益分歧，或许有助于局部效率和部门绩效的提高，但严重的本位主义日益导致了政府整体绩效的下降和弱化。

“职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。

领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。

行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。

对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时，这种明晰就成了效率的障碍。

” [7] (P11) 如图1 所示，我国食品安全监管不是国家不重视，也不是没有专门的机构，而是机构间的分割削弱了监管效能。

第四，分工过细和专业化劳动导致了行政人员技能单一、适应性差。

分工将一个连贯的业务流程分割成多个支离破碎的片段，不仅增加了各个业务部门之间的交流工作和大大增加了交易费用，而且也导致了行政人员的技能愈加专业化，成为一个片面发展的机器附属。

行政人员的管理行为被同化于标准化产品的生产之中，不再带有个人的印记。

行政人员如同官僚机器上的一颗螺丝钉，固守着各种规章制度，在各自职责范围长期从事某种单调的工作。

这种非人性化的官僚体系必然导致“新的奴役铁笼”，正如马克思所说，劳动逐渐成为外在于劳动者的一种“异化”，从而破坏了工作的趣味性。

“狭隘的求同现象; 对个人进取心和创造性的限制，难以忍受的一致服从，称职但并不出色的工作表现，以及同样的自鸣得意……这样，工作变成了乏味的例行公事。

” [8] (P51) 因此，专业化分工限制了人的创造性的发展，没有刺激，导致行政人员缺乏积极性、主动性、责任感差，直接影响了工作质量与服务质量。

此外，长期从事某一种或一类工作，使得行政人员的技能过于单一，如同凡勃伦所说的“受过专业训练的无能”一样，很难适应复杂多变的社会要求。

第五，分工强化管理驱动、局部效率与个体绩效，导致了对社会的服务意识不强、服务效能低下。

分割管理模式遵循“管理驱动”的逻辑，以个体自身管理的便利为出发点，并非以服务对象的利益为导向。

在碎片化的分割管理模式下，提供什么样的公共服务、提供多少，一般都是由部门自己来决定。

企业和公众对政府提供的公共服务常常处于一种被动的状态。

庞大的政府机构各有自己的规章、行为方式与办事要求，它们常常以这种或那种方式影响公众和企业的活动。

公众为了实现权利、履行义务而与这些不同部门发生的联系常常要经过若干个部门与繁杂的手续，进行相关资料的重复提交和重复申请。

这样，不仅浪费了大量的社会资源、增加了社会交易成本，也大大损害了公共部门的形象，使得政府部门与公众的矛盾日益加深，并为政府部门的腐败行为留下了巨大的空间。

如某公民因申请户口迁移而导致他要与相当多的政府部门发生联系。

每一个部门都要求该公民以不同的形式并在不同期限内提供其个人信息，这些信息虽然不是同一个信息、填写的格式不同，但内容却非常相似。

为此该公民必须周旋于这些部门之中。

另外，人们对政府提供的公共服务没有选择的余地，更谈不上享受个性化的服务。

在分割管理模式下，政府部门办事繁琐、效率低下和服务的分散化，日益加深了公众对政府部门的不满。

二、构建整体政府的途径：整合与协同从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府， [9] 是20 世纪90 年代中后期西方国家行政改革所采取的新举措，是在信息技术革命推动下，对传统官僚制和新公共管理运动所形成和强化的分割管理模式进行深刻反思而提出来的。

整体政府的核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标。