行政强制法培训讲座(1)

行政强制法培训讲座(1)行政强制法讲座信春鹰强制是国家权力的重要属性。

没有强制权，国家将无法维持秩序，实现其政治、经济和社会目标。

国家通过立法,以国家强制力为后盾要求全社会遵守以法律形式表现出来的国家意志，通过司法强制实施有效的司法裁决以解决争端，通过行政强制对违反行政法律规范或者不履行生效的行政决定的行政管理相对人的人身权、财产权和其他权利予以限制或者处分，直接执行或者迫使当事人履行由具体行政行为所确定的法律上的义务，以实现其对社会的管理。

因为国家管理大量的表现为行政管理，所以行政强制是国家强制权中的重要部分。

一、行政强制法的基本理论与原则现代行政强制制度是现代政府职能的扩大和依法行政理念相结合的产物。

资本主义之前的西方社会，政府被界定为“守夜人”，其职能通常限于国防、外交、治安、税收等领域，政府一般管理中的强制权极其有限。

随着资本主义经济的发展，社会关系日益复杂，新的社会矛盾和社会问题的产生，政府不得不增设机构和人员对社会生活加以干预，其职能也扩大至管理社会经济秩序、管理城市规划和乡镇建设、保护环境与资源、分配社会福利、直接组织大型工程建设等诸多领域。

在履行政府职能过程中，对不履行法定义务的公民或者组织，通过强制手段迫使其履行法定义务，以达到社会管理的目标，从而使行政强制成为行使行政权力的重要方式。

二十世纪，许多国家通过立法的形式规定行政强制制度。

例如，奥地利1925年制定了《行政强制执行法通则》，德国1953年制定了《联邦行政执行法》，美国1946年《联邦行政程序法》第551节从程序角度规定了行政强制执行，包括行政机关对行政管理相对人的监督和调查、对违法行为的指控和制裁以及对裁决强制执行的全部程序。

行政强制的理论是同行政权的性质和特征相联系的。

效率是行政的生命。

行政机关在管理和组织社会事务的时候经常不得不用行政强制措施来实现行政目的。

1．行政强制是实施法律的重要手段强制性是法律的基本属性。

这是因为，法律的价值是通过其在社会生活中的实施来实现的，而规则自身不会自动实施，它需要国家强制力作为后盾。

在任何社会里，总有一部分公民或者组织为了个人或者小团体的利益不遵守法律或者故意逃避法定义务。

特别是在行政管理过程中，维护社会秩序和保障公民自由、维护公共利益和保障个人权利之间的冲突经常发生，运用强制手段解决冲突就成为政府实现管理目标的重要手段。

2．行政强制是依法行使行政权的有力保障同民事行为以双方当事人的意思自治完全不同，行政强制具有单方性。

虽然现代社会中行政管理相对人能够参与行政程序，表达自己的意见，但是依法确定行政管理相对人的权利义务最终取决于行政机关的意志而不是行政管理相对人的意志，并要求行政管理相对人必须服从和配合；在其不服从、不配合的情况下，依法强制就成为行政机关行使职权的保障。

3．行政强制是维护公共秩序的有力手段行政管理秩序是一个社会最表面化的秩序，直接反映社会的文明程度和管理水平。

从市容环境到城市规划，从市场秩序到质量监督，行政强制面对社会和经济活动中多元行为主体。

特别是在社会主义市场经济秩序逐步建立过程中，商品市场和生产要素市场都难免存在秩序混乱的状况，由于行政管理相对人行为不守规范直接导致行政强制不可避免。

例如，我们在南京调查时了解到，仅城市管理一项，2003年一年查处的违法案件就达2.67万起。

没有对这些行为的查处，社会秩序就会陷入混乱。

4．行政强制是促进全社会遵守法律的有效方法对违法或者不履行法定义务的公民、法人或者其他组织施以强制，迫使其履行法定义务，树立“有法必依，执法必严，违法必纠”的社会氛围，对提高全社会的守法观念具有重要作用。

目前，我国部分公民的自觉守法意识不强，特别是在个人或者小群体利益同社会利益发生冲突的时候，为了一己私利牺牲法律秩序的情况时有发生。

在这种情况下，行政强制成为维护法律的权威的有效方法。

另一方面，行政强制是政府权力直接面对公民、社会组织的1．我国行政强制法律制度的形成和发展中国传统法律文化支持强大的行政权。

在历史上，立法权和司法权统一在行政权之下的模式一直延续到清末变法之前。

中华人民共和国成立之后，在相当长的一段时间里，国家实行高度集中的计划经济体制，与之相适应的是庞大的行政权无处不在的管理模式。

政府与企业、政府与公民的关系在很大程度上是组织体系内部的关系。

行政机关通过指令性计划和行政命令指挥和控制企业和社会成员，行政强制具有极强的效力。

偶有不履行义务的情况，行政机关有足够的手段迫使行政管理相对人服从。

改革开放以来，行政权的行使方式发生了很大变化，与隶属型关系相适应的行政指挥与行政命令方式逐步退出，规范行政执法的法律、法规日益健全，依法行政成为政府的主导理念。

据统计，行政诉讼法颁布之前，由国家法律、行政法规、规章所规定的具体行政强制措施和执行方式，名称就有200多种。

作为一个法律制度，其最大的缺陷是没有对行政强制措施和决定的可诉性作规定，也缺乏法律救济的规定。

行政管理相对人对行政强制措施和行政强制执行的侵权争议大都只能通过信访途径解决。

1989年颁布的行政诉讼法第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织提出的“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”诉讼和“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”诉讼。

1999年通过的行政复议法第六条规定公民、法人或者其他组织“对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施不服的”，或者“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。

上述规定把行政强制行为纳入行政复议与行政诉讼的范围之内，为行政管理相对人提供了法律救济途径。

1994年通过的国家赔偿法规定，“违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的”，“违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”，受害人有权取得赔偿。

至此，我国的行政强制制度基本形成。

2．我国法律、法规中行政强制的基本情况据统计，截止2004年底，我国现行法律中有62部对行政强制作出了规定，其中51部法律规定了行政强制措施，24部法律规定了行政机关的强制执行。

现行行政法规中有72部对行政强制作出了规定，其中规定行政强制措施的有61部，规定行政机关有强制执行权的有22部，同时规定行政强制措施和行政机关的强制执行权的有11部。

在72部规定了行政强制的行政法规中，有30部行政法规有上位法依据；在没有上位法依据的其他42部行政法规中，有27部规定了查封、扣押。

从制定的时间看，对行政强制作出规定的72部行政法规中，有45部是在2000年之前制定的，其余是2000年以后制定的。

法律规定的行政强制包括七大类：一是对人身自由的限制,有9部法律，包括由戒严法、人民警察法、集会游行示威法等，有5部行政法规，包括强制戒毒办法、公安机关督察条例等，限制人身自由的方式有盘问、留置、约束、强制带离现场等。

二是对场所、设施或者财物查封，有13部法律，包括税收征管法、道路交通安全法、食品卫生法等，有31部行政法规，包括海关稽查条例、税收征收管理法实施细则等。

三是对财务的扣押，有12部法律，包括枪支管理法、海关法、产品质量法等，有35部行政法规，包括公安机关督察条例、道路交通安全法实施条例等。

四是对存款的冻结，有2部法律即海关法和税收征管法，有5部行政法规，包括国家安全法实施细则、进出口关税条例等。

五是检查、调查、监管等涉及进入公民住宅、生产经营场所，有39部法律，包括国家安全法、消防法、食品卫生法等，有32部行政法规，包括海关行政处罚实施条例、行政监察法实施条例等。

六是遇有自然灾害、传染病爆发等严重危害公共安全的紧急情况下采取紧急措施，有12部法律和12部行政法规。

七是金融监管和技术性监控措施，有7部法律包括证券法、银行业监督管理法、进出口商品检验法等，有5部行政法规。

规定行政机关自己强制执行的有20部法律，包括集会游行示威法、海关法等，有23部行政法规，包括防汛条例、企业法人登记管理条例等。

依照法律、行政法规的规定，被授权的行政机关和组织有：县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、防汛指挥机构等。

此外，在涉嫌犯罪的情况下，公安机关可以按照刑事诉讼法的规定采取相应的强制措施；金融监督和监察机关对有证据证明有转移或者隐匿违法资金迹象的，可以申请司法机关予以冻结。

除法律、行政法规外，地方性法规、部门规章、地方政府规章也大量设立行政强制。

有些地方和部门的规范性文件也有设定行政强制的情况。

层级越低的规范性文件设定的行政强制越多。

（1）行政强制措施行政强制措施，是指行政机关在实施行政管理过程中，为了预防或者制止违法行为，防止危害发生，对公民人身自由进行限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施，有的国家称之为“即时强制”。

行政强制措施和行政强制执行在事项和方式上有交叉，二者的不同在于，行政强制执行是在行政决定依法作出并生效之后，行政强制措施是在行政决定依法作出之前，行政强制执行的程序由不同的法律分别规定，行政强制措施的程序则体现了“即时性”。

从功能上分，行政强制措施可以分为检查性措施、保全性措施、处分性措施、执行性措施、惩罚性措施等。

（2）行政强制执行行政强制执行，是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。

行政强制机关自己实施的强制执行，数量占行政执行的主要部分。

迄今为止，我国有20部法律赋予行政机关自己实施强制执行的权力，有23部行政法规赋予行政机关有强制执行的权力。

执行的方式一般分为直接强制和间接强制。

直接强制是在无法采取间接强制或者采取了间接强制仍不能达到执行目的时，行政强制执行机关直接对行政管理相对人的人身或者财产采取强制手段，以达到与行政管理相对人履行义务相同的状态。

间接强制是作出决定的行政机关为促使行政管理相对人履行义务或者达到与履行义务相同的状态所采取的手段。

间接强制又分为两种：一是代执行，指由行政机关或者第三人代替行政管理相对人履行义务，代执行的费用由义务人承担，如拆除非法设置、张贴的广告等。

二是执行罚，指对拒不履行义务的行政管理相对人反复地课以金钱给付义务，如加收一定比例的滞纳金、加处罚款等。

执行罚的比例随着不履行义务的时间增加而增加，所以有的国家称之为“怠金”。

执行罚和罚款的区别在于，执行罚是行政强制的手段，罚款是行政处罚。

在我国，涉及金钱给付义务的强制一般都规定了执行罚。

（3）执行体制行政强制执行模式可以分为三类，一类是行政机关执行模式。

第二类是司法执行模式。

第三类是混合执行模式，行政机关和法院都有对行政决定的强制执行权。

我国的体制属于第三类。

行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。