浅析中国红十字会的财务监督

论文摘要本文通过对近段时间内中国红十字会（以下简称中红会）发生的各类事件和相关评论，对中红会的财务监督问题进行探讨分析。

论文首先对中红会财务监督中的现状进行了分析，中红会财务监督的现状可以概括为：外部监督不到位，内部监督基本缺失，内外部监督缺乏充分的协作。

其原因在于法律制度的不完善；管理的双重性；监督的渠道不通畅；社会监督薄弱及缺乏独立性。

然后，论文从不同角度对财务监督存在的问题给出了对策建议：建立健全法律监督体系；改革双管体制，加强财务信息披露；培养社会大众的监督意识；改革组织形式，增强内部自律。

逐步形成“以法律监督、行政监督、财务和审计监督、舆论监督、公众监督、行业自律相结合”的中红会财务监督机制关键词：中国红十字会，财务监督，财务披露透明度，独立性目录一、引言 4中国红十字会财务监督的现状 4 二、中红会财务监督存在的问题 4（一）法律制度不完善，对现有法制缺乏真正的贯彻落实 4 （二）政府对中红会实行双重管理 4 （三）监督渠道不通畅 5 （四）社会大众监督意思淡薄，监督能力有限 5 （五）中红会属于政府机构，缺乏独立性 5 三、强化中红会财务监督的对策 6（一）建立健全相关法律监督体系，并真正贯彻实施 6 （二）改革双重管理体制 6 （三）完善中国红十字会财务信息的强制性披露制度 61. 加强财务信息真实性的审核72. 建立财务信息披露失真的惩罚制度73. 加强向社会披露财务信息的力度7（四）培养社会大众的监督意识7 （五）增强独立性，提高中红会内部自律7四、结论8五、参考文献9引言中国红十字会(以下简称“中红会”)成立于1904年，隶属于国际红十字会，以从事人道主义救援为主要事务。

作为国内规模最大、知名度最高、影响力最强的公益组织，本应给人们带来温暖与感恩，但近年来“天价帐篷”、“天价采购”、“郭美美”等一系列丑闻的曝光引起舆论界一片哗然。

中红会官方网站上公布的一份年度审计报告对中红会2010年的总收入、总支出及其来源、去向等做了审计及并发表无保留意见。

讽刺的是，其后审计署公布的红十字2010年度审计报告显示其存在400万元的财务违规。

大量财务问题使中国红十字会的形象受损、公信力大幅度下降，已经严重影响到红十字会的持续健康发展，因此构建和完善中国红十字会的财务监督机制，加强对红十字会的财务监督是刻不容缓的事情。

下面将对中红会的财务监督现状进行分析，并找出解决对策。

二、中红会财务监督存在的问题中红会财务监督的现状可以概括为：外部监督不到位，内部监督基本缺失，内外部监督缺乏充分的协作。

究其原因有如下几个方面：（一）法律制度不完善，对现有法制缺乏真正的贯彻落实目前我国还没有专门针对中红会进行财务监督的法制，只是参照一些相关的法制来执行，最主要的就是《行政单位会计制度》和《民间非营利组织会计制度》。

中红会总会和部分地方红十字会一直使用《行政单位会计制度》，该制度在会计记录中缺乏对每笔捐赠明细的记录和列示，无法满足大部分捐赠人起码的知晓权要求，更不能披露每笔捐赠款项的明细。

捐赠人不知道自己的善款的去想，不免产生质疑。

而部分使用《民间非营利组织会计制度》的红十字会，也不完全适用，因为红十字会只是非营利组织中的一种，缺乏针对性。

法制不完善导致对慈善组织财务监督就缺少监督的依据和规范，例如法制没有明确监督主体、监督标准以及监督主体和客体的权责，这样就导致监督者和被监督者都没有受到很好地规范和约束：监督者不知道该如何监督，监督不到位甚至缺位，被监督者趁机规避监督，客观上形成了二者之间的“制度合谋”，使财务监督名存实亡。

（二）政府对中红会实行双重管理根据《社会团体登记管理条例》，我国对中红会实行双重管理体制，即受民政部门和业务主管部门管理。

这种体制似乎是中红会财务监督的双保险，因为既有民政部门承担依法登记管理和依法监督职责，又有业务主管部门的业务指导和具体日常管理。

其本意是想两部门互相牵制配合，将监管工作高效率的进行。

但实际上它是造成中红会财务监督不到位的重要体制原因。

其一，民政部门和业务主管部门虽然都有监督管理的职责，但毕竟是两个不同的部门，部门利益和政策不完全一致，难免产生推诿。

“双重管理体制因此实际简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。

无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任。

”可见这两个部门都不想多承担责任，都希望对方去监督，最终导致监督不到位，甚至无人监督的局面。

两个部门职责分工不明，实行的分散化管理，使得各财务监督部门未形成合理，弱化了财务监督的效果。

（三）监督渠道不通畅由于对中红会信息公开没有做强制性要求，所以目前中红会信息公开程度低，尤其是财务信息。

此前四川雅安芦山地震，香港政府在征求是否进行地震捐款时便有众多政府官员以“中国红十字会财务不透明、管理不善”为由拒绝通过红十字向灾区捐款。

各级红十字会组织下拨的各项救助专款的下拨、使用及结存的管理局限于各级红十字会组织，各级财政预算管理未能涉列得到。

社会捐款收入和各项救助专款收入的使用、管理情况在对外的财务报表中也不反映，如果不对该红十字会组织进行财务检查或由国家审计机关组织进行审计，这两部分收入的使用、管理情况社会根本无法了解和监督。

目前，通过红十字官方网站，只有捐款数额达到10万元以上的捐赠人才有资格查询其善款流向，10万元以下却无权知晓。

因为善款流向及慈善机构本身行政支出不透明，红十字捐款的公开公正公平令人怀疑。

总而言之，对公众来说，红十字的财务始终罩着一层纱，这层纱不产生美，财务的低透明度只会带来不信任。

（四）社会大众监督意思淡薄，监督能力有限国民慈善意识淡薄，其中一个突出表现就是缺少对中红会进行财务监督的意识。

绝大多数国民，尤其是捐赠数额较小的国民往往都不会去监督捐赠资金的流向及所产生的社会效益，他们只求自己捐赠行善，至于中红会如何运用捐赠款他们管不了，也不想管。

捐赠受益者更不会想到要去监督中红会，他们认为自己受益了，对中红会能做的就是感谢。

另外对中红会进行财务监督需要一定的专业知识，否则很难实现有效监督。

普通老百姓是非专业人士，在监督方面往往是力不从心，这样就制约了社会监督。

（五）中红会属于政府机构，缺乏独立性红十字会是世界上最广为人知的国际人道组织，由于其在战时成立的特殊性，决定了红十字会一定是“中立”于政治之外、“独立”于政府之外的公益机构。

在红十字会一共7项基本原则，其中就有一项“独立性”。

而中红会是国际红十字组织的重要成员，按照《日内瓦公约》，各成员国应该遵守国际红十字运动的基本章程，其中当然包括“独立性”这一条。

也就是说，各级红十字会的工作机构不应设置为政府机关，更不应以政府某个部门的某科某处面向社会开展工作，否则，有悖于红十字会的宗旨和原则。

表面上，中红会符合“国际惯例”。

中国红十字总会和各分会都属于社会团体法人，有自己的章程。

虽然《中国红十字基金会章程》规定县级以上各级红十字会机关工作人员参照《国家公务员暂行条例》管理，但这并不能说明中国红十字就是行政部门，因为一个社团当然可以决定自己的工作人员参照某种标准管理。

中红会的经费来源也有政府拨款，但这同样不能说明中红会不独立，因为政府资助民间公益组织，也是国际惯例。

但是，中红会不具有“自愿”的特征。

按照社团登记管理条例，社团登记必须有业务主管部门。

如果民间人士想靠自愿联合的方式组成红十字会这样的社团，是不可能的，因为你根本找不到业务主管部门，找到了也不会予以登记。

所以中红会，是政府主导建立、受政府控制的，这就决定了你的章程不管怎么写，实际上你就是一个政府部门。

官办红十字会的两大坏处：财务不公开和垄断。

中红会和中国其它政府部门一样，财务不公开，人们不知道钱是怎么花的。

其次，它也和政府部门一样，只此一家别无分店，你不满意也不能炒掉它，因为类似红十字会这样的组织根本就不会获批准成立。

于是你再不满意它的财务不公开，也只能用它。

所以中红会缺乏自律的动力，这也是中红会存在的最根本问题。

三、强化中红会财务监督的对策要防范中红会可能出现的财务问题，政府应起主导地位，发挥其良好的监督管理职能。

提到良好发挥，关键在于弥补制度上的缺陷，以及在符合中国国情的基础上，构建一个恰当的中红会财务监管机制。

（一）建立健全相关法律监督体系，并真正贯彻实施《行政单位会计制度》和《民间非营利组织会计制度》都只是部门规章条例，缺少法律的强制性。

没有规矩，不成方圆。

要规范中红会的财务监督就应该出台专门针对中红会或类似非营利组织的法律，来调整政府监督主体部门的法律关系，通过此法律将政府财务监督部门的工作范围、法律责任等以法律或者行政性法规的形式系统地予以明确并且固定下来，从法律上确定政府财务监督的地位，并提高立法层次，提高约束力。

同时，针对我国政府对中红会进行财务监督时存在的问题，迫切需要一个完善的法律体系来保证政府监督部门的权威、明确部门的职责和权力等。

（二）改革双重管理体制双重管理体制是规范中红会财务监督的体制性障碍，需要进行改革。

目前广东省和北京市等地方已经取消了双重管理体制，实行中红会直接在民政部门登记，而不再需要挂靠业务主管单位的单一管理体制。

这能够避免多头监督而推诿，有利于落实监督责任，降低监督成本，提高监督效率。

可见实行单一管理体制更加有利于规范中红会的财务监督。

（三）完善中红会财务信息的强制性披露制度监督者是通过中红会公开的信息来进行监督的，所以强制信息公开是规范监督的前提。

同时，政府应该制定信息公开的规范，即应该公开哪些信息，公开到什么程度。

信息公开是为了更好地监督，因此信息公开要适度和充分，公开的信息并不是越多越好，毕竟信息披露是需要成本的，但是必须满足监督需要。

信息披露要兼顾到专业的和非专业的监督主体的情况。

例如为了照顾大量非专业的社会公众对中红会进行财务监督，就应该进行扩展披露，即财务分析信息和非财务信息的扩展披露，而后者有助于非专业的社会公众了解中红会所提供的服务以及提供服务的效率与效果，弥补财务信息的不足。

要做到财务的强制披露，应遵循以下几点：1、加强财务信息真实性的审核财务信息的真实准确为有效披露的前提和基础，若信息为虚假披露，那后续工作便无任何可信度。

因此，对于审计部门来说，对财务信息披露的审计监督作用的充分发挥十分重要。

审计部门对中红会财务信息披露的审计监督重点在中红会运作资金的完整和恰当使用方面，具体表现在资金是否按照国家有关规定用于社会公益爱心活动，相关财务处理以及会计凭证是否合规合法等。

2、建立财务信息披露失真的惩罚制度政府应针对财务信息的失真披露，有意识地建立并逐渐完善惩罚制度。

在此制度下，审计部门对中红会进行审查时，若发现存在虚假的财务信息，便可以该制度为法律依据，进行相应的处罚，并要求该组织重新上交财务报表。