浅析中国红十字会的财务监督

论文摘要

本文通过对近段时间内中国红十字会（以下简称中红会）发生的各类事件和相关评论，对中红会的财务监督问题进行探讨分析。论文首先对中红会财务监督中的现状进行了分析，中红会财务监督的现状可以概括为：外部监督不到位，内部监督基本缺失，内外部监督缺乏充分的协作。其原因在于法律制度的不完善；管理的双重性；监督的渠道不通畅；社会监督薄弱及缺乏独立性。然后，论文从不同角度对财务监督存在的问题给出了对策建议：建立健全法律监督体系；改革双管体制，加强财务信息披露；培养社会大众的监督意识；改革组织形式，增强内部自律。逐步形成“以法律监督、行政监督、财务和审计监督、舆论监督、公众监督、行业自律相结合”的中红会财务监督机制

关键词：中国红十字会，财务监督，财务披露透明度，独立性

目录

一、引言 4

中国红十字会财务监督的现状 4 二、中红会财务监督存在的问题 4

（一）法律制度不完善，对现有法制缺乏真正的贯彻落实 4 （二）政府对中红会实行双重管理 4 （三）监督渠道不通畅 5 （四）社会大众监督意思淡薄，监督能力有限 5 （五）中红会属于政府机构，缺乏独立性 5 三、强化中红会财务监督的对策 6

（一）建立健全相关法律监督体系，并真正贯彻实施 6 （二）改革双重管理体制 6 （三）完善中国红十字会财务信息的强制性披露制度 6

1. 加强财务信息真实性的审核7

2. 建立财务信息披露失真的惩罚制度7

3. 加强向社会披露财务信息的力度7

（四）培养社会大众的监督意识7 （五）增强独立性，提高中红会内部自律7

四、结论8

五、参考文献9

引言

中国红十字会(以下简称“中红会”)成立于1904年，隶属于国际红十字会，以从事人道主义救援为主要事务。作为国内规模最大、知名度最高、影响力最强的公益组织，本应给人们带来温暖与感恩，但近年来“天价帐篷”、“天价采购”、“郭美美”等一系列丑闻的曝光引起舆论界一片哗然。中红会官方网站上公布的一份年度审计报告对中红会2010年的总收入、总支出及其来源、去向等做了审计及并发表无保留意见。讽刺的是，其后审计署公布的红十字2010年度审计报告显示其存在400万元的财务违规。大量财务问题使中国红十字会的形象受损、公信力大幅度下降，已经严重影响到红十字会的持续健康发展，因此构建和完善中国红十字会的财务监督机制，加强对红十字会的财务监督是刻不容缓的事情。下面将对中红会的财务监督现状进行分析，并找出解决对策。

二、中红会财务监督存在的问题

中红会财务监督的现状可以概括为：外部监督不到位，内部监督基本缺失，内外部监督缺乏充分的协作。究其原因有如下几个方面：

（一）法律制度不完善，对现有法制缺乏真正的贯彻落实

目前我国还没有专门针对中红会进行财务监督的法制，只是参照一些相关的法制来执行，最主要的就是《行政单位会计制度》和《民间非营利组织会计制度》。中红会总会和部分地方红十字会一直使用《行政单位会计制度》，该制度在会计记录中缺乏对每笔捐赠明细的记录和列示，无法满足大部分捐赠人起码的知晓权要求，更不能披露每笔捐赠款项的明细。捐赠人不知道自己的善款的去想，不免产生质疑。而部分使用《民间非营利组织会计制度》的红十字会，也不完全适用，因为红十字会只是非营利组织中的一种，缺乏针对性。法制不完善导致对慈善组织财务监督就缺少监督的依据和规范，例如法制没有明确监督主体、监督标准以及监督主体和客体的权责，这样就导致监督者和被监督者都没有受到很好地规范和约束：监督者不知道该如何监督，监督不到位甚至缺位，被监督者趁机规避监督，客观上形成了二者之间的“制度合谋”，使财务监督名存实亡。

（二）政府对中红会实行双重管理

根据《社会团体登记管理条例》，我国对中红会实行双重管理体制，即受民政部门和业务主管部门管理。这种体制似乎是中红会财务监督的双保险，因为既有民政部门承担依法登记管理和依法监督职责，又有业务主管部门的业务指导和具体日常管理。其本意是想两部门互相牵制配合，将监管工作高效率的进行。但实际上它是造成中红会财务监督不到位的重要体制原因。其一，民政部门和业务

主管部门虽然都有监督管理的职责，但毕竟是两个不同的部门，部门利益和政策不完全一致，难免产生推诿。“双重管理体制因此实际简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。无论登记管理机关还是业务主管单位，首要的目标都是如何减低政治风险和规避责任。”可见这两个部门都不想多承担责任，都希望对方去监督，最终导致监督不到位，甚至无人监督的局面。两个部门职责分工不明，实行的分散化管理，使得各财务监督部门未形成合理，弱化了财务监督的效果。

（三）监督渠道不通畅

由于对中红会信息公开没有做强制性要求，所以目前中红会信息公开程度低，尤其是财务信息。此前四川雅安芦山地震，香港政府在征求是否进行地震捐款时便有众多政府官员以“中国红十字会财务不透明、管理不善”为由拒绝通过红十字向灾区捐款。各级红十字会组织下拨的各项救助专款的下拨、使用及结存的管理局限于各级红十字会组织，各级财政预算管理未能涉列得到。社会捐款收入和各项救助专款收入的使用、管理情况在对外的财务报表中也不反映，如果不对该红十字会组织进行财务检查或由国家审计机关组织进行审计，这两部分收入的使用、管理情况社会根本无法了解和监督。目前，通过红十字官方网站，只有捐款数额达到10万元以上的捐赠人才有资格查询其善款流向，10万元以下却无权知晓。因为善款流向及慈善机构本身行政支出不透明，红十字捐款的公开公正公平令人怀疑。总而言之，对公众来说，红十字的财务始终罩着一层纱，这层纱不产生美，财务的低透明度只会带来不信任。

（四）社会大众监督意思淡薄，监督能力有限

国民慈善意识淡薄，其中一个突出表现就是缺少对中红会进行财务监督的意识。绝大多数国民，尤其是捐赠数额较小的国民往往都不会去监督捐赠资金的流向及所产生的社会效益，他们只求自己捐赠行善，至于中红会如何运用捐赠款他们管不了，也不想管。捐赠受益者更不会想到要去监督中红会，他们认为自己受益了，对中红会能做的就是感谢。另外对中红会进行财务监督需要一定的专业知识，否则很难实现有效监督。普通老百姓是非专业人士，在监督方面往往是力不从心，这样就制约了社会监督。

（五）中红会属于政府机构，缺乏独立性

红十字会是世界上最广为人知的国际人道组织，由于其在战时成立的特殊性，决定了红十字会一定是“中立”于政治之外、“独立”于政府之外的公益机构。在红十字会一共7项基本原则，其中就有一项“独立性”。而中红会是国际红十字组织的重要成员，按照《日内瓦公约》，各成员国应该遵守国际红十字运动的基本章程，其中当然包括“独立性”这一条。也就是说，各级红十字会的工作机构不应设置为政府机关，更不应以政府某个部门的某科某处面向社会开展工作，否则，有悖于红十字会的宗旨和原则。

表面上，中红会符合“国际惯例”。中国红十字总会和各分会都属于社会团体法人，有自己的章程。虽然《中国红十字基金会章程》规定县级以上各级红十