第五章 公共管理的过程

第五讲公共管理的过程：
公共政策的设计、执行与评估
一、公共政策与公共管理
定义：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。

在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二）公共政策与公共管理的关系
1．公共管理贯穿于公共政策过程始终
2．公共管理是公共政策实施的重要手段
公共政策的目标与公共管理的目标是有机地结合在一起的。

公共政策过程每一个阶段的政策目标都决定了该阶段的管理目标，目标必须通过公共管理的过程实现。

3．公共政策是公共管理的灵魂（生命线），毛泽东同志说，政策与策略是党的生命线。

军功制；农村革命根据地；人口政策上的失误。

环境政策。

外交政策二、公共政策的性质
（一）公共政策的利益倾向性
公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。

（二）公共政策的目标导向性
一项公共政策有一个或一组特定的目标，有一个基本的方针，有一条选定的行为路线或方案。

公共政策的选择始终是有意识、有目的。

（三）公共政策的合法性与强制性
（四）公共政策的稳定性与时效性
（五）公共政策的多样性
某些公共问题是综合型的，它可能涉及经济、政治、社会、文化、科技、军事、外交等多个领域，我们针对综合型的公共问题制定的公共政策，也一定是综合型
的公共政策，其同时发挥着多种功能。

三、公共政策的设计
公共政策规划与设计乃是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。

（一）公共政策问题
1．公共问题的概念与特性
（1）公共问题是包含于社会问题之中、与私人问题相对应的特殊范畴。

（2）公共问题具有两个基本特性：①公共问题具有影响的广泛性。

②公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。

公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。

而公共性则是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。

（2）按公共问题的性质划分。

可以将公共问题按性质分为四个不同的类型别，即管制性公共问题，基础性公共问题，服务性公共问题和保障性公共问题。

管制性公共问题，即宪法及法律框架的完善问题，社会秩序的稳定或社会治安、社区治安等问题。

基础性公共问题，即宏观经济的稳定，地区经济的发展，全国性或地方性公共设施的发展，社区性公共福利增进等方面的问题。

公共服务问题，即社会保障、医疗卫生、社区服务等问题的解决。

人们通常所关心的生态与环境、人口与人口结构、能源等方面的问题属于保障性公共问题。

3．公共政策问题及特点
公共问题只有当通过个体或团体的行动向政府有关部门提出，而且该公共问题又属于该部门的管理权限范围之内，政府又尝试采取干预的手段去解决时，才有可能列入政府议程。

这个被列入政府议程的公共问题就成为了公共政策问题。

4．公共政策问题的发现、提出与确认
公共政策问题的发现与提出的途径主要有以下几种：
（1）公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。

（2）各利益集团通过政治途径反映问题。

（3）部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。

（4）专家、学者通过发表学术研究论文的方式提出社会问题和解决这些问题的建议。

判别和确定公共政策问题的准则如下：
（1）公共政策问题应是具有公共性的公共问题。

（2）公共政策问题应是影响程度大的问题。

（3）公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。

（4）公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。

6．公共政策议程
一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需具备以下几个基本条件：①具备问题觉察机制；②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制；③民主的国家政治体制；④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用；⑤有完善的社会舆论监督机制。

（二）公共政策制定
1．公共政策制定的原则
（1）公正无偏的原则（Principle of Impartiality）
（2）资源集中配置原则（Principle of Centralized Disposition）
（3）个人受益原则(Principle of Individuality）
（4）延续性原则（Principle of Distributive Continuity）。

（5）预见性或挑战性原则（Principle of Foresight and Challenge）。

（6）信息完备原则（Principle of Perfected System for Information）
（7）一致性(Principle of Consistency）
(8) 弹性政策原则(Principle of Elastic Policy）。

2．公共政策制定的基本步骤
公共政策设计是一个系统过程，在此过程中应把握一些关键的环节。

（1）确立公共政策目标。

目标是一种价值观念，是政策制定者希望通过政策实施达到的一种未来效果。

（2）估计需要。

（3）确定要达到的具体目的。

包括：需要的数量；针对的特定人口；所需时间。

（4）设计公共政策方案。

（5）评估公共政策
（6）选定公共政策方案。

（7）设计执行。

3．公共政策的合法化
合法化是公共政策设计的重要一环。

公共政策合法化是指经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性和约束性的过程。

四、公共政策的执行
（二）政策执行研究的途径
公共政策的执行分两种途径。

1．自上而下的公共政策执行途径（Top-down Approach）
2．自下而上的公共政策执行途径（Bottom-up Approach）
(三)影响政策有效执行的因素
1．公共政策问题的性质
2．公共政策本身的因素
3．公共政策以外的团表。

一
（1）目标团体对政策的态度。

（2）执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。

（3）政策执行人员的素质和工作态度。

（4）其他社会、政治环境对政策执行的影响。

五、公共政策的评估
政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。

（二）公共政策评估的一般标准
政策评估要注意以下标准。

l．效果指标
政策效果指某项政策达成预期效果或影响的程度。

2．效率标准
效率是指政策产出与所使用成本间的关系，效率指标通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础。

3．公正标准
公正是指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度。

4．政策回应度
政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、偏好或价值的程度。

5．生产力标准
生产力标准是衡量每项公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。

（三）政策评估结果的处理方式
1．政策方案调整
2．政策方案持续
3．政策方案终止
4．政策方案重组
第三节公共管理中的激励与控制
政府自己决定采取某种减少空气污染的最佳方法，而不是公司主动去发现某种方法。

过去政府常常强制电厂安装一种叫“空气滤清器”的装置，用来清除从电厂大烟囱中排放出来的二氧化硫。

空气滤清器是很贵的，要耗资一百万美元以上。

那也没关系，反正羊毛出在羊身上。

让用电的人去背着就是了。

这很好，它抑制了人们使用污染空气的能源。

可是空气滤清器就是去除烟囱中有毒物质的最佳办法吗？政府宣布，如果你想排放二氧化硫的话，你不得不为你排放的每一吨申请许可。

”
现在他们只能去争抢许可了。

他们不得不想出少排放二氧化硫的方法。

还有个办法就是从排放得少而许可证有余的电厂买许可。

于是法律也就是间接地对那些不进行技术革新地发电厂处以了罚款，而奖励了那此进行技术革新的电厂。

这些动力果然对二氧化硫的排放量产生了巨大的影响。

而发电厂呢，现在则有动力不断开发清洁空气的省钱办法。