研究生《中国特色社会主义理论与实践研究》课程论文

浅析农村环境保护问题及对策

[摘要] 我国农村环境污染问题正变得越来越突出,落后的传统农业生产方式和农村生活方式造成对环境的持续的面源污染。城市及其工业的污染源不断向农村地区的转移，则是农村环境质量下降的外部原因，而在环境保护方面的政策差异体现了城乡之间的不公平。本文从农村环境保护法律体系建设、政府农村环境保护行政职能分配、农村环保管理机构设置和国家社会资源配置等方面分析了目前的农村环境保护制度与农村环境现状之间的不适应之处，总结了农村环境问题的制度成因，并进一步提出改进农村环境保护的对策性建议。

[关键词] 农村环境保护、面源污染、城乡公平、生态文明、生态农业

1 我国农村环境问题的现状和特点

1.1 农村环境污染日益严重

苏杨在《中国农村环境污染调查》一文中概括了农村的三类环境污染问题[1]。其中包括：现代化农业生产造成的各类污染；由于小城镇和农村聚居点的基础设施建设与环境管理滞后产生的生活污染；乡镇企业布局不当、治理不充分产生的工业污染。

可以说，由上述原因造成的污染在莱州市都有明显的体现。土壤受到化肥、农药、除草剂以及地膜的污染，水土流失严重，年土壤侵蚀量为229.18万吨，侵蚀模数1593吨/年×平方公里，年平均土壤侵蚀深1.18毫米，造成土壤肥力下降；海水入侵面积达251.7平方公里，占全市总面积的,而全市的河流基本断流，水库总氮超标，有富营养化趋势，已经造成饮用水紧张多数村庄垃圾围村，畜禽养殖户引起的废水、恶臭污染纠纷不断，地下水水位下降的同时水质也不断下降，没有接集中饮用自来水的村庄饮用水井过几年就要更换；规模小、技术土、污染分散难治理的废塑料加工、菱苦土和滑石粉生产、石矿开采、石材加工、铸造等行业造成的区域性水污染、粉尘污染、大气污染等难以治理。

1.2 落后的农村生产生活方式是生态环境日趋恶化的普遍原因

从农村目前的污染状况来看，生态环境恶化的普遍性原因是目前农村生产生活方式落后。

我国农业生产大部分依靠化肥、农药、地膜，采用传统的耕作方式，而化肥农药的流失量惊人。一些地方氮肥的利用率在20%-50%，磷肥的利用率在10%-30%,氮、磷的利用率太低，化肥流失加剧了湖泊和海洋等水体的富营养化，造成了地下水和蔬菜中硝态氮含量超标，影响了土壤自净能力农药利用率平均只有施用量的，比发达国家要低，农药大部分进入了水

体和土壤中，使自然环境遭到不同程度的污染，破坏了生态平衡，威胁着生物多样性。据浙江省环保局的调查，浙江省被调查区地膜平均残留量为3.78吨/平方千米，造成减产损失高达产值的1/5左右。农药、化肥和地膜中的相当一部分流失在环境中成为污染物，造成严重的面源污染，农药甚至残留在农产品中，直接危害着人民的身体健康,因农药残留引起的急性食物中毒时有发生，而慢性中毒可触发多种慢性疾病，包括癌症、生殖和神经疾病、以及干扰内分泌系统等。然而，有关环境和生态保护方面的理念未能很好地融入土地整治中，主要表现在：1）对生态自然环境方面可能产生的不利影响考虑较少，有关环境、生态保护的资金投入不足。2）现有规划中，对环境保护的理解局限于减少水土流失、防风固沙等自然环境因子方面，忽略了对自然景观、人文环境可能产生的影响[2]。

1.3 农村环境污染问题也是目前我国城乡关系的又一种表现

国家环境保护部副部长潘岳曾撰文指出：中国农民为经济现代化付出了巨大的代价，但他们却愈来愈被排挤在现代化的成果之外。城乡居民收入差距由20世纪80年代1.8：1，扩大到90年代的2.5：1，2003年更达到3.2：1。拿环境来说，中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，农村环保设施几乎为零。城市环境的改善以牺牲农村环境为代价，通过截污，城区水质改善了，农村水质却恶化了；通过转二产促三产，城区空气质量改善了，近郊污染却加重了通过简单填埋生活垃圾，城区面貌改善了,城乡结合部的垃圾二次污染却加重了。农村在为城市装满“米袋子”、“菜篮子”的同时，出现了地力衰竭、生态退化和农业面源污染[3]。

农村污染问题涉及家家户户，且主要为面源污染，量大面广，同时，负责管理的责任主体不明确，在治理方法和运作模式上也较之城区和工业污染难度更大，投入资金治理效果较城市和工业污染治理效果相比很不明显，投资回报率很低，所以农村的面源环境污染问题被“边缘化”。与弱势产业的农业和弱势群体的农民一样，农村环境问题也处于某种弱势。莱州市环境污染防治资金同样大部分投入到城区和工业，农村环境保护受到有意无意的忽视。

同时，工业污染与城市污染向农村转移造成了局部农村环境日趋恶化。随着全民环境意识的提高，外地较大城市以及本地市区内的污染企业越来越难以生存。一方面是政府部门的管制越来越严格，另一方面又要面对周围市民的不断投诉抗议，再加上市区内企业所占有土地的超高价格，企业向农村搬迁成为理所当然的选择。而随着城市的发展，城市居民所产生的人均超过农村数倍的废物最终的流向也是农村，造成了从城市边缘向农村纵深发展的污染带。郇庆治指出，许多欧美国家实行“己所不欲，转嫁与人”的双重环境标准[4]，许多地方都深受其害。

2 我国的农村环境保护体制及其存在的问题

2.1 从法律法规体系角度看农村环境保护体制

我国的环境保护法律法规已经构成一个完整体系。从环境保护基本法到各个单项法及其实施细则等，己经成为一个针对工业和城市污染的比较完备的整体。概括地说，我国的环境保护法律法规主要设计了八项基本制度环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、污染物总量控制制度、限期治理制度、排污收费制度、环境影响评价制度“三同时”制度、排污申报登记与排污许可证制度。

我国在工业化和城市环境已经受到严重危害的情形下才。提出了“预防为主，防治结合”的环境政策原则，并制定了以这八项制度为主干的环境政策。自从环保法实施以来，实践证明，这八项制度在针对工业与城市污染的治理方面具有可操作性，已经取得了一些成果，使得大部分城市环境有所改善。环境政策制定者的初衷并不想偏离农村，希望制定的环境政策是系统而完整的，具有普适性。然而，由于农村和城市环境的特点及造成环境问题的原因不同，现行的环境政策在农村的成效是十分有限的。从这八项基本制度看，环境保护目标责任制和城市环境综合整治定量考核制度目前主要涉及城市环境质量以及节能减排、辖区企业限期治理、城镇环境基础设施建设等阶段性环境任务，目前设计的指标与设定的任务与农村环境污染问题相关度太低，仅能涉及在农村排放污染物的有一定规模的企业而污染物总量控制制度目前只涉及工业点源污染物，没有将面污染源尤其是农村生产生活污染源进行控制限期治理制度、排污收费制度、环境影响评价制度“三同时”制度、排污申报登记与排污许可证制度这几项制度完全针对工业企业，虽然考虑到了这些企业对所在环境包括农村环境的影响，但不涉及农村的面源污染问题。所以，农村环境保护缺乏法律支持，针对农村的面源污染，基层环保局感到力不从心，无从操作。

乐小芳等提出，在农村，引导性环境政策不仅应当使农民参与到环境保护活动中，监督企业和其它个体的行为，更主要的是应当能够通过经济利益激励调整农民的行为，这样的政策既可以节约环境政策实施成本，又可以有利于农村环境的保护和改善。“要使政策在现实中顺利实施，必须保障其动力机制的顺畅。引导性环境政策的实施动机来自权利和受益的结合，即“权益”。但是，“我国环境法中尚未明确规定公民的环境权，加上农村土地等资源产权关系不明晰，致使农村的环境资源具有一定的‘公共属性’，这不仅导致污染由城市向农村的转移，而且鼓励了农村居民掠夺式生产方式和崇尚奢侈消费的生活方式”[5]。

2.2 从行政职能分配角度看农村环境保护体制

我国的环境保护职能主要由各级环保局承担，其他的解放军设有环境保护机构，国家海洋局承担海洋环境保护职能，农业部门设有环保站，负责农业环境保护工作，组织生态农业建设以及绿色食品的申报管理工作，其他的林业部门、水产部门、交通部门及水务部门也有部分环保职能。环保系统中最基层的是县级环保机构，少数乡镇一级设置有环保办公室、环