财政关系

近20年的政府间财政关系改革推进了中国市场经济体制建设，推动了科学发展，促进了和谐社会的构建。但是，受各种因素的制约，现行政府间财政关系也存在一些问题，需要采取措施进一步完善。

一、存在的主要问题

政府间事权和支出职责划分存在不清晰、不合理和不规范的问题。分税制改革时，因客观条件制约，政府间事权和支出责任划分基本维持现状，只是承诺分税制改革后推进改革。但至今为止，这一改革进展不大，政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制前中央与地方支出划分的格局。目前的主要问题：一是应该中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等。二是属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任。如从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助。三是中央和地方的职责重叠，共同管理的事项较多。如中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育等相当多事项和支出责任实行共同承担的办法。四是中央负责的事项管理得不到位。如经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责由中央承担，相应的调控手段的决策权也必须集中在中央，但地方却承担了很多责任。从中央本级支出占比和中央公务员人数占比都明显偏小的事实看，中央政府没有负担起应负的管理责任。总之，在政府间事权和

支出责任的划分方面已积累了不少矛盾。在职责没有划分清楚的情况下，财政支出责任无法落实;中央应该管理的事务，放到地方去做，与外部性和激励相容原则不一致，地方往往没有积极性。一些应由地方管理的事项，中央却介入过多，受信息复杂性等因素影响未必能够做好，反而会让地方从这些领域退出。这在一定程度上也限制了地方政府在地方事务上更好地发挥作用。

政府之间收入划分还存在一些问题。分税制在中央与地方收入划分方面做了多次改革和调整，但与市场经济国家的通常做法相比，还存在一些问题：(1)政府之间税种划分不尽合理。一般来说，中央政府负责管理跨区域的生产和流通以及收入再分配，并调节总需求，因而，增值税和累进税率的所得税收入应划归中央;地方政府不负责总需求管理，地方收入应当对经济周期的敏感性较低，需要有稳定的收入预期，因此，应当将具有此类特征的最终销售税、房产税、收入税中非累进部分，以及使用者付费等收入划归地方。基于以上原则，与国际通行的按税种属性划分收入相比：我国增值税中央与地方按75:25的比例分享，地方分享比例过高，不利于有效遏制地方追求数量型经济增长的冲动;地方承担7.5%的出口退税，对跨区域的生产流通不利;个人所得税累进部分的收入也列入分享范围，不利于调节收入再分配和稳定地方收入;我国没有开征最终销售税，房产税还只在试点阶段，适合划归地方的税种比较缺乏。(2)我国的中央财政收入比重并不高。中央财政收入比重多少为宜，国际上并无统一标准。但总体上看，无论是发展中国家还是成熟市场经济国家，中央财政收

入(含社会保障基金)比重通常在60%以上。但目前我国中央财政收入占比不仅明显低于其他国家水平，也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应。(3)政府性基金等非税收入基本上没有纳入政府间财政关系调整的范围。体制调整范围较窄，不利于促进地区间基本公共服务均等化。(4)政府间税收征管关系尚未理顺。两套税务机构在地方税收征管权限的划分上还存在征管范围交叉、对共享税的征管存在矛盾、征税权与其他执法权相脱节等问题，造成税基不一致，影响公平竞争。(5)收入立法权集中于中央政府，没有赋予地方政府在约定范围内开征新税、改变税率或税基等税收自主权。

政府间转移支付有待完善。受政府间事权和支出责任划分不够明晰等因素的影响，我国政府间转移支付设计的基础不够扎实。转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱，政策目标不够明确，转移支付体系也较为零乱，一般性转移支付专项化、专项转移支付一般化的特征日益明显。一般性转移支付与专项转移支付结构不尽合理，一般性转移支付比重较小;专项转移支付项目繁杂，资金分散，不利于发挥转移支付资金的规模效益，且易加重地方政府负担。

省以下财政体制有待规范。一些省级政府没有承担均衡省以下财力、保障基层政府基本支出的责任，导致省以下财力纵向与横向分布格局不合理，省对下转移支付力度不足。省以下财政体制不统一，各级政府收入划分不尽合理，有的省与市县共享税种设置过多，有的仍按企业隶属关系或行业划分收入，违背分税制原则。在处理政府与企业关

系上，一些地方为了提高企业竞争力，通过对企业补贴等隐性税收返还方式，导致地区之间企业税负不均，影响了生产要素的合理流动，形成恶性竞争的局面。

二、改革对策

分税制改革(包括税制改革)是我国市场经济奠基性的改革，实践证明改革成效显而易见，中国人民、中国共产党长久地从这一改革中获益。但是，我国政府间财政关系仍存在一些问题，需要进一步研究解决。经过30多年的财税体制改革，我们有了很好的基础。如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。我们已经步入深水区，果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财政改革，在管理国家的方式上采用现代国家的做法，将为推进经济社会发展和国家长治久安打下制度基础。

(一)合理界定政府与市场的边界，为进一步完善政府间财政关系奠定基础

让市场正常发挥资源配置的决定性作用。政府往往过分相信自身能力，过分干预价格、补贴消费等，这实际上是难以达到预期目标的，其结果是得不偿失。理想的状态是：政府要保证市场自由进入、契约自由、司法公正，保护消费者权益和环境，从而让市场正常发挥资源

配置决定性作用。政府主要提供公共产品，同时可推行私人建设经营、政府监管的运营模式，促进公共产品的私人提供以缓解供需矛盾。

增强政策的科学性和缜密性。政府要严格自律，减少对市场的干预，即使确需干预也应该通过市场化而非行政手段。制定政策不能只针对问题本身，还要看到问题产生的原因，要预期到利益相关者的规避、抵制行为。要制定相关措施，防止出台的政策成为一纸空文。

改善收入分配。财政在初次分配领域只能起到辅助作用，在再分配领域才能发挥主要作用。初次分配是否公平，主要取决于过程是否公平，过程的公平在相当大的程度上要靠各个领域的改革，财政应积极地推动这些改革。再分配解决的主要是收入分配中的起点公平问题，财政应当通过完善税收制度、优化支出结构，增加用于民生领域的投入，强化再分配功能。

(二)强化中央政府事权和支出责任，明确政府间职责分工

事权和支出责任划分的改革需要与行政体制的改革配合。通过法律把中央与地方政府的责权划分清楚以后，也需要赋予地方政府自主权，否则，地方政府没有权限，即使想认真做事，也要瞻前顾后，导致该做的事情做不了、做不好。