财政关系

近20年的政府间财政关系改革推进了中国市场经济体制建设，推动了科学发展，促进了和谐社会的构建。

但是，受各种因素的制约，现行政府间财政关系也存在一些问题，需要采取措施进一步完善。

一、存在的主要问题政府间事权和支出职责划分存在不清晰、不合理和不规范的问题。

分税制改革时，因客观条件制约，政府间事权和支出责任划分基本维持现状，只是承诺分税制改革后推进改革。

但至今为止，这一改革进展不大，政府间事权和支出责任划分基本沿袭了分税制前中央与地方支出划分的格局。

目前的主要问题：一是应该中央负责的事务交给了地方处理，如国际界河的保护、跨流域大江大河的治理、跨地区污染防治、跨地区经济纠纷司法管辖、海域和海洋的使用管理等。

二是属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任。

如从区域性重大基础设施建设到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门有相当的资金补助。

三是中央和地方的职责重叠，共同管理的事项较多。

如中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育等相当多事项和支出责任实行共同承担的办法。

四是中央负责的事项管理得不到位。

如经济总量平衡、经济结构优化和全国市场的统一等宏观经济管理职责由中央承担，相应的调控手段的决策权也必须集中在中央，但地方却承担了很多责任。

从中央本级支出占比和中央公务员人数占比都明显偏小的事实看，中央政府没有负担起应负的管理责任。

总之，在政府间事权和支出责任的划分方面已积累了不少矛盾。

在职责没有划分清楚的情况下，财政支出责任无法落实;中央应该管理的事务，放到地方去做，与外部性和激励相容原则不一致，地方往往没有积极性。

一些应由地方管理的事项，中央却介入过多，受信息复杂性等因素影响未必能够做好，反而会让地方从这些领域退出。

这在一定程度上也限制了地方政府在地方事务上更好地发挥作用。

政府之间收入划分还存在一些问题。

分税制在中央与地方收入划分方面做了多次改革和调整，但与市场经济国家的通常做法相比，还存在一些问题：(1)政府之间税种划分不尽合理。

一般来说，中央政府负责管理跨区域的生产和流通以及收入再分配，并调节总需求，因而，增值税和累进税率的所得税收入应划归中央;地方政府不负责总需求管理，地方收入应当对经济周期的敏感性较低，需要有稳定的收入预期，因此，应当将具有此类特征的最终销售税、房产税、收入税中非累进部分，以及使用者付费等收入划归地方。

基于以上原则，与国际通行的按税种属性划分收入相比：我国增值税中央与地方按75:25的比例分享，地方分享比例过高，不利于有效遏制地方追求数量型经济增长的冲动;地方承担7.5%的出口退税，对跨区域的生产流通不利;个人所得税累进部分的收入也列入分享范围，不利于调节收入再分配和稳定地方收入;我国没有开征最终销售税，房产税还只在试点阶段，适合划归地方的税种比较缺乏。

(2)我国的中央财政收入比重并不高。

中央财政收入比重多少为宜，国际上并无统一标准。

但总体上看，无论是发展中国家还是成熟市场经济国家，中央财政收入(含社会保障基金)比重通常在60%以上。

但目前我国中央财政收入占比不仅明显低于其他国家水平，也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应。

(3)政府性基金等非税收入基本上没有纳入政府间财政关系调整的范围。

体制调整范围较窄，不利于促进地区间基本公共服务均等化。

(4)政府间税收征管关系尚未理顺。

两套税务机构在地方税收征管权限的划分上还存在征管范围交叉、对共享税的征管存在矛盾、征税权与其他执法权相脱节等问题，造成税基不一致，影响公平竞争。

(5)收入立法权集中于中央政府，没有赋予地方政府在约定范围内开征新税、改变税率或税基等税收自主权。

政府间转移支付有待完善。

受政府间事权和支出责任划分不够明晰等因素的影响，我国政府间转移支付设计的基础不够扎实。

转移支付制度的设立与政府间事权划分相关性较弱，政策目标不够明确，转移支付体系也较为零乱，一般性转移支付专项化、专项转移支付一般化的特征日益明显。

一般性转移支付与专项转移支付结构不尽合理，一般性转移支付比重较小;专项转移支付项目繁杂，资金分散，不利于发挥转移支付资金的规模效益，且易加重地方政府负担。

省以下财政体制有待规范。

一些省级政府没有承担均衡省以下财力、保障基层政府基本支出的责任，导致省以下财力纵向与横向分布格局不合理，省对下转移支付力度不足。

省以下财政体制不统一，各级政府收入划分不尽合理，有的省与市县共享税种设置过多，有的仍按企业隶属关系或行业划分收入，违背分税制原则。

在处理政府与企业关系上，一些地方为了提高企业竞争力，通过对企业补贴等隐性税收返还方式，导致地区之间企业税负不均，影响了生产要素的合理流动，形成恶性竞争的局面。

二、改革对策分税制改革(包括税制改革)是我国市场经济奠基性的改革，实践证明改革成效显而易见，中国人民、中国共产党长久地从这一改革中获益。

但是，我国政府间财政关系仍存在一些问题，需要进一步研究解决。

经过30多年的财税体制改革，我们有了很好的基础。

如果说以往的改革，主要涉及“财”，也触及“政”，那么下一步，“政”是绕不过去的。

我们已经步入深水区，果敢而又慎重、坚定而又持续地推进财政改革，在管理国家的方式上采用现代国家的做法，将为推进经济社会发展和国家长治久安打下制度基础。

(一)合理界定政府与市场的边界，为进一步完善政府间财政关系奠定基础让市场正常发挥资源配置的决定性作用。

政府往往过分相信自身能力，过分干预价格、补贴消费等，这实际上是难以达到预期目标的，其结果是得不偿失。

理想的状态是：政府要保证市场自由进入、契约自由、司法公正，保护消费者权益和环境，从而让市场正常发挥资源配置决定性作用。

政府主要提供公共产品，同时可推行私人建设经营、政府监管的运营模式，促进公共产品的私人提供以缓解供需矛盾。

增强政策的科学性和缜密性。

政府要严格自律，减少对市场的干预，即使确需干预也应该通过市场化而非行政手段。

制定政策不能只针对问题本身，还要看到问题产生的原因，要预期到利益相关者的规避、抵制行为。

要制定相关措施，防止出台的政策成为一纸空文。

改善收入分配。

财政在初次分配领域只能起到辅助作用，在再分配领域才能发挥主要作用。

初次分配是否公平，主要取决于过程是否公平，过程的公平在相当大的程度上要靠各个领域的改革，财政应积极地推动这些改革。

再分配解决的主要是收入分配中的起点公平问题，财政应当通过完善税收制度、优化支出结构，增加用于民生领域的投入，强化再分配功能。

(二)强化中央政府事权和支出责任，明确政府间职责分工事权和支出责任划分的改革需要与行政体制的改革配合。

通过法律把中央与地方政府的责权划分清楚以后，也需要赋予地方政府自主权，否则，地方政府没有权限，即使想认真做事，也要瞻前顾后，导致该做的事情做不了、做不好。

我国宪法已授权国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权具体划分。

”国务院主导政府间事权和支出责任划分改革没有法律障碍，应优先解决宪法授权范围内的政府间职能划分问题。

按照外部性、信息复杂性和激励相容三原则，当前我国政府间职能划分应当重点改善的方面包括：中央政府要集中一部分社会保障责任。

养老保险由于信息复杂程度低且容易收集，应该由中央管理。

养老保险上收中央后制度上必须有约束。

目前的养老保险体制是统筹与个人账户相结合，个人账户部分占比低，要大幅度加大占比，将个人给付与缴费挂钩，形成约束，并由国家按高于平均价格指数的利率向个人支付利息。

国家账户余额可委托社保基金经营，获取长期高于物价指数的回报。

医疗保险情况有所不同。

医疗问题信息复杂程度较高，在我国应以地方为主，中央提供帮助。

目前，全国不到20万人管理社会保障仍显得人手不足，进行上述职责调整后，地方社会保障的事权和支出责任就会相应减少，可以将这些管理人员中的一部分上划到中央，地方根据需要，重组社保管理队伍和人员。

中央政府要集中一部分公共卫生职能。

公共卫生支出需要在中央和地方之间进行合理划分。

由于传染病及免疫业务的影响范围往往是地方政府不能控制的，因此这些支出责任应该由中央承担。

普通的公共卫生支出和管理信息处理较为复杂，影响范围比较有限，因此地方政府负担是较为适宜的。

但是由于我国医疗资源分布已经极度不均衡，中央政府应该在转移支付上给予相应的支持，促进区域间、城乡间基本卫生公共服务均等化。

中央政府集中一部分教育职能。

义务教育支出应该由地方政府管理。

中央应对部分财力困难的地方政府进行均衡性转移支付以提供帮助。

高等教育和科研支出服务范围较广、跨地域外部性较大，其支出主要责任应该在中央和省。

中央政府集中一部分跨区域重大项目的建设和维护职能。

如跨区域交通建设具有较强的外部性，地方也是这些项目的受益者，因此应由中央政府建设，地方与中央政府共同维护。

对于地方性交通基础设施建设，责任主要应该由地方来承担。

又如海域、流域管理、航运、水利调度、大江大河治理、全流域国土整治、全国性生态和环保重点项目建设等项目也应由中央政府统一管理，把其中的外部性内部化。

中央政府集中一部分关系社会和谐稳定、公平正义、涉及全国市场统一标准的管理职能。

如全国销售的食品、药品安全监管等应由中央政府来承担相应的财力保障及执行责任。

海防、边境安全、界河管理等关系国家安全的支出责任应全部由中央政府承担。

目前地方政府仍然承担了一部分国家安全支出责任，这一支出形态不符合财政分权原理。

海防、边境安全、界河管理是典型的全国性公共产品，涉及国家主权利益，应该由中央统一协调和监管，并承担相应支出责任。

应该将一部分司法支出责任上移。

对于跨地区纠纷、高级官员渎职等犯罪行为应该由国家法院审理，同时必须建立独立的检察、侦查体系。

这些支出的公共产品性质本身就决定了他们应该由中央直接管理，这样的举措也能够保障在出现跨地区纠纷时，有相应的第三方司法机构处理，有利于促进司法公正。

司法审查已愈来愈迫切地摆上议程，也应当是中央事权。

中央政府集中一部分职能后，人事任免和支出均由中央负责。

目前，中央政府通过一部分专项支出补贴地方进行管理的办法并不成功，增加了中央政府和部门对地方的干预，而向上集中责任就能减少部分不合理的专项转移支付，进而减少对地方的干预。

在明确划分政府问职能后，还需对政府行政管理体制进行一次大的调整，相应调整中央、地方人员机构，使管理组织结构与职能划分结构相匹配，同时调整财政支出责任和保障机制。

(三)适度调整政府间收入划分从国际比较来看，当前我国中央政府财力集中度并不高。

在以调整事权和支出责任划分为改革基本方向的前提下，进行税制改革以及对收入划分进行必要的调整具有重要意义。

健全的税制框架是进行政府间税收划分调整的基础。

我国税制改革要以进一步发挥税收促进经济发展方式转变、调节收入分配的作用为导向。