第六章 行政诉讼中的被告

第六章行政诉讼中的被告一、行政诉讼被告的概念与特征根据《行政诉讼法》第49条的规定，提起行政诉讼，应该“有明确的被告”。

行政诉讼的被告，是指它实施的行政行为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。

被告必须是行政主体。

行政诉讼的被告必须是依法享有行政权力、代表国家和地方独立进行行政管理，并能对自己的行为独立承担责任、独立参加行政诉讼的组织。

被告须为其行为引起行政争议的行政主体。

也就是说，被告必须是因自己做出的具体行政行为的合法性与行政相对人发生争议，被诉至法院并被法院通知应诉的行政主体。

二、对被告资格的具体认定（一）做出具体行政行为的行政机关是被告《行政诉讼法》第26条第1款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

①“作出”的含义不仅包括作为，也包括不作为行为。

②行政机关不仅包括原行政机关，也包括行政复议机关。

③做出行政行为的行政机关为被告的原则表明，确定被告标准之一是行政行为的真正行为者是被告。

（二）被法律、法规、规章授权的组织为被告修订前旧版《行政诉讼法》第25条第4款的规定，法律、法规授权的组织做出具体行政行为，做出被诉具体行政行为的组织是被告。

新修《行政诉讼法》第2条第2款规定“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织做出的行政行为。

（三）委托关系中的被告由行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的行政机关是被告。

《解释》Art21 在没有法律法规或规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，应当视为委托。

（四）经复议案件中的被告1989年版《行政诉讼法》第25条第2款的规定，行政机关经过复议机关复议，复议机关维持原具体行政行为的，做出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改版原具体行政行为的，复议机关是被告。

2014年修订后颁布的《行政诉讼法》第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

2014年修订后颁布的《行政诉讼法》第26条第3款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

（五）共同行政行为中的被告《行政诉讼法》第26条第4款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

（六）行政机关被撤销或者职权变更后的被告《行政诉讼法》第26条第6款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

（七）行政审批关系中的被告当事人不服上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文件上署名的行政机关为被告。

现实中这可延伸为两种具体情况，1.一个行政机关在作出行政行为之后，须报上级行政机关批准；上级行政机关批准后正式对外署名。

这种情况下，应以上级行政审批机关作为被告。

2.一个行政机关作出行政行为之后，虽报上级行政机关批准，但这属于内部审批程序，上级行政机关批准后无须正式对外署名。

这种情况下，应以原行政机关为被告。

（八）由行政机关组建的不具有行政主体资格的组织做出行为《若干解释》第20条第1款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

现实中，行政机关组建了一种机构，并赋予它一定的行政管理职能，但这种机构“不具有独立承担法律责任能力”，即不具有行政主体的资格，如乡镇的“联防队”、城市的“城管大队”等。

如果行政机关与企业等非行政主体联合执法，应当以做出决定的行政机关为被告。

如果行政机关与党委共同做出行政行为，应当以行政机关为被告。

（九）在无授权条件下行政机关的内设机构或派出机构以自己名义实施行为时的被告行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

（十）在授权条件下的行政机关的内设机构、派出机构等超越授权范围实施行为时的被告法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

Case:魏卫帆诉福州市晋安区人民政府违法征用店屋及查封、扣押财产行政强制措施案原告：魏卫帆被告：福州市晋安区人民政府1997年1月20日，福州市政府因火车站地区行政管理的需要，由福州市市委办公厅、市政府办公厅以榕委办（1997）11号通知联合发文，成立福州市火车站地区综合管理处（以下简称综管处）。

通知规定，其机构设置、人员编制、人员调配、干部管理均由晋安区政府管理；其职责负责该地区社会治安、工商行政、市容管理等。

随后，晋安区人民政府即组建成立综管处，并开始对火车站地区进行综合治理。

同年3月4日，综管处对红星村委会发出通知，要征用茶园旅社，要求红星村委会在7日内收回该旅社，移交综管处使用。

3月16日，综管处以会议纪要形式通知红星村委会，征用茶园旅社。

同日，综管处又发出通知给原告，告知其原租赁经营的茶园旅社的店屋已被国家征用，限其7日内交割有关手续并搬离。

原告在限期内未搬离，综管处遂于3月27日查封该商店，又于3月29日扣押店内物品。

原告不服，向晋安区人民法院起诉。

晋安区法院受案后，在立案审查时，发现原告系以不具备行政主体资格的综管处为被告提起诉讼，经告知其变更被告后，原告遂以具有主体资格的晋安区政府为被告。

原告诉称：被告晋安区政府所辖的综管处所做出的通知侵犯了原告的租赁经营权，诉请法院判令撤销该通知；查封商店侵犯了原告的经营权，请求判令解除查封并赔偿营业损失7500元；扣押原告物品及现金总价值约56900元，请求判令返还。

主要事实及理由是：1996年12月1日，原告与福州火车站茶园旅店订立了《租赁合同》，约定由原告承租茶园旅店一层左侧第三间的一间店面作为商店经营使用，租赁期从1996年12月1日起至1998年11月30日止。

合同签订后，原告将该店屋用于经营日杂百货。

1997年3月16日，综管处发出一份通知给原告，要“征用茶园旅社（即茶园旅店）作为火车站地区客运站之用”，限原告于3月22日前与茶园旅店办清手续并搬离该店。

期限届满后，原告未搬离，综管处遂于3月27日查封该商店，并于3月29日强行扣押店内物品。

因原告仍在租赁经营的商店被查封，给原告造成营业损失7500元（每月以3000元计，暂计二个半月）；店内物品被扣押，至今（1997年6月6日）仍未归还，给原告造成物品及现金总价值56900元的损失。

为此，请求判决撤销被告的具体行政行为，并赔偿损失，保护原告的合法权益。

被告辩称：（1）综管处系福州市市委办公厅、市政府办公厅以榕委办（1997）11号联合通知设立的，其职责负责火车站地区的社会治安、工商行政管理、市容管理等。

按照该通知规定，火车站地区综合整治管理处随即成立。

1997年3月4日，综管处根据工作需要，与茶园旅社的所有权人红星村委会协商后，发出综整治（1997）04号通知，要征用茶园旅社。

红星村委会于3月13日终止了与原承包人的承包关系，并将该旅社移交综管处使用。

综管处于3月16日发出通知，要求原告搬离，原告拒不搬离，综管处只好查封商店，扣押物品。

其行为系按综管处与红星村委会会议纪要的约定来执行的，是民事行为，不能按行政行为来诉讼。

（2）原告承包该旅社店屋系在红星村委会不知情的情况下由原承包人处转承包而来，其承包关系不合法，不应予以保护。

（3）红星村委会在发包前与承包人就明确约定“因国家征用，双方应无条件解除合同”。

本案中，市政府决定征用该旅社，承包关系自然应无条件解除，原告非法转承包经营更应当无条件终止。

综管处既没有侵犯原告租赁权也没有侵犯原告经营权。

请法院依法驳回原告之诉。

审判晋安区人民法院经审理认为：被告在一审诉讼过程中，认识到自己行为违法，撤销其征用店屋和查封、扣押行政强制措施的具体行政行为；原、被告并就赔偿问题达成和解协议，原告申请撤诉。

法院经审查认为原告撤诉申请，不违背法律规定，可予准许。

福州市晋安区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，于1997年8月7日作出裁定：准许原告魏卫帆撤回起诉。

评析本案争议的焦点主要涉及以下三个问题：一、关于被告的适格问题。

本案在审理过程中，对于综管处是否具备行政诉讼主体资格存在不同意见：有的意见认为，本案是综管处对原告作出征用店屋限期搬迁的决定和查封、扣押财物的行政强制措施，故应以综管处为被告；有的意见认为，设立火车站地区综合整治管理处是市委、市政府决定的，故应以市政府为被告；有的意见认为，综管处实际上是区政府根据市委、市政府的指示组建设立的，因而本案应当以晋安区政府为被告。

区法院审查确认第三种意见是正确的：首先，根据行政法理论，行政主体分为职权性行政主体和授权性行政主体。

职权性行政主体，是指根据宪法和有关组织法的规定，在机关成立时就当然获得行政职权的组织。

授权性行政主体，是根据宪法和有关组织法以外的行政法律法规的授权而获得行政主体资格的组织。

而综管处作为政府的综合执法机构，既不是按照宪法和有关组织法的规定而设立的，又没有相关行政法律法规的授权，故其不能成为行政执法主体，更不能成为行政诉讼主体。

其次虽然综管处由福州市委、市政府两办公厅发文设立，其开办经费亦由市财政拨款，但不能将其视为由市政府组建。

“两办”榕委办（1997）11号通知中明确规定，其机构设置、人员编制、人员调配、干部管理均隶属于晋安区政府；综管处作为火车站地区综合治理的行政管理机构，由晋安区负责管理。

因此，综管处实际上是区政府根据市委、市政府的指示组建设立的，故本案不能以市政府为被告，而组建设立该行政执法机构的晋安区政府才是本案的适格被告。