政府购买社工服务_G市政府购买家庭综合服务案例_何华兵

探求2014年第1期（新156期·总219期）*本文系广东省哲学社会科学十二五规划课题（批准号：GD11CGL13）和2011—2012年广东培正学院重点科研项目（批准号：11pzppxm005）的阶段成果。

收稿日期：2013—12—8作者简介：何华兵（1979—），男，广东培正学院讲师，主要研究方向为公共管理与公共政策；万玲（1980—），女，中共广州市委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为政府治理与公民参与。

·社会治理·政府购买社工服务：G 市政府购买家庭综合服务案例□何华兵1万玲2（1、广东培正学院，广东广州510830；2、中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州510070）所谓政府购买公共服务，即指政府对于某些设立的特定的公共服务目标，不是自己使用财政资金运作完成，而是通过各种方式建立契约关系，由非营利组织或者营利组织等其他主体来提供公共服务，而政府为之支付相应资金的模式。

[1]这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式，[2]其核心意义是公共服务提供的契约化。

我国自上世纪末引入政府购买公共服务制度，十多年来，这一制度迅速发展，上海、无锡等多个城市都将其视为“十一五”期间最重要的制度创新而加以大力推进。

[3]这不仅加快了政府职能转变，提高了政府公共服务的供给能力，而且对于民间组织的发展和社会结构的完善都具有重大而深远的政治、经济和社会意义。

但现实显示，诸如购买过程不规范、监督缺乏、责任流于[摘要]政府购买作为一种全新的服务提供形式和制度安排，近几年已被我国政府广泛地应用于社会公共服务的多个领域，并逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。

由于处于探索初期，政府购买社工服务的过程中还存在很多困境，主要表现为五个方面：“运动式”的政府购买行为；政府、街道与社会组织之间权责不清，角色模糊；资金的短缺、不合理的拨付方式及管理漏洞；考核主体的缺位错位、评估指标不科学以及考核的形式化；社会公众话语权、参与渠道和回应性的缺失。

[关键词]政府购买；公共服务；社会组织；社工组织；家庭服务中心[中图分类号]C916[文献标识码]A [文章编号]1003—8744（2014）01—0045—06452014年第1期形式等问题也日益暴露出来，这需要引起我们的注意和深思。

为了研究了解政府购买公共服务的真实情况，课题组选取了G市最具代表性的几个社工机构及其运作的家庭综合服务中心作为考察对象。

除了对基层社工组织及其负责人和社区居民进行调查和访谈外，课题组还对直接负责G市社会组织管理工作的市民政局领导进行了访谈，除此之外，作为衔接政府与基层社会组织的重要载体——G市社会工作协会，也在调查和访谈之列。

通过调研，笔者发现，主要存在如下问题：一、“运动式”的政府购买行为在实地调查中发现，不少政府官员对政府购买的范围和标准缺乏明晰的认识，更多地只是把政府购买作为上级的一纸命令来进行操作和实施，或作为对繁重的社会管理和服务职能的一种解脱与释放，因此，在购买的具体细节上，要么过于刻板，要么过于随意，两极倾向非常明显。

一方面，执行部门会严格按照上面的指令和程式来执行，而毫无顾及当地群众的具体需要和具体地情，所以，致使政府购买千篇一律，运动色彩较为浓厚。

按照G市市委市政府的决策部署，2012年上半年G市132条街道都要全面推行家庭服务中心的运作模式，此决定比原有的预期至少提前了1—2年。

可以想象，在这种高压下生产和提供出来的公共产品与公共服务，很难确保其多样化和个性化的特点，流于形式也在所难免。

而且，从具体的服务项目来看，每个街道、社区所提供的服务内容也几乎没有明显的差异。

在访谈中，不少的老百姓对此表现出了极大的不满（附访谈资料）。

JSJ120223某社区居民：社工机构提供的服务都是根据3+N的模式来设置的，3是指青少年、长者和家庭（必修的项目），N是指自选的项目，即根据街道本身的情况可以自己选择设置的项目，如残疾人多就可以设置残疾人服务，如外来工比较多可以设置外来工服务。

说是有这些，但实际上有些服务项目形同虚设，设置了但不能提供应有的服务。

你看我们社区残疾人有一千多人？但中心能容纳得了几个人？能服务几个人？JSJ120119某社区居民：二楼家庭服务区，组织家庭聚会、家庭亲子活动、家庭家长间的讲座，聘请妇联的一些人士过来开展讲座，很多活动都在这里开展。

中心一栋四层共一千五百平方米，因为格了很多不同的空间，走廊较多，显得有些不实用。

另一方面，由于最近几年G市市委市政府对政府购买公共服务的重视，不少领导干部也开始创新性地把本部门负责的一些常规性服务项目外包出去，美其名曰是转变政府职能的需要，实质是一种推卸责任或追求政绩的表现。

他们往往把先行先试作为自己随意行为的借口，一旦操作不顺，立即收回，最终浪费的是大量的人力、物力和财力，同时也使政府严谨和责任的形象大打折扣。

以上两种表现都是对政府购买的误读和滥用，势必会在一定程度上破坏政府购买的整体环境，从而影响政府购买的规范性和有效性。

二、政府、街道与社会组织之间权责不清，角色模糊从理论上来讲，政府购买中的多元主体之间应是合作契约的关系，这就意味着无论是政府部门，还是企事业单位或非营利组织，彼此应是独立的、平等的。

而事实上，不少层级的政府在具体操作中，仍然很难摆脱过去的管理方式，总是想着要去干预和操控服务机构。

而政府购买社工服务：G市政府购买家庭综合服务案例462014年第1期作为竞标方的社会组织，在服务提供的过程中，对政府也存在着一定程度的依赖，政府、街道与社会组织之间权力界限模糊，角色不清（附访谈资料）。

JSJ120304梁某（负责残疾人服务）：中心与街道居委不是完全脱离的，有些事情光靠中心孤军作战是很难的，需要去协调其它部门，如残联的帮忙资助，这些需要与街道的沟通。

部分中心很头疼跟街道居委合作，街道居委行政命令太多。

YHJ120721牛某（社工组织负责人）：社会组织跟政府合作时还处于比较弱势的状态，包括有时候沟通政府部门都比较强势。

一方面，政府角色模糊，致使购买模式标准不一。

G市政府购买社工服务的具体模式主要有两种（如表1）。

一种主要是由区(县级市)政府或委托区(县级市)民政局以项目管理和购买服务的方式向社会公开招投标，社会组织通过竞投取得家庭综合服务中心的经营权。

另外一种则是由街道办事处作为主管部门，成立民办非企业(独立法人)单位来进行管理。

原街道社区服务中心的事业编制、人员可转入街道的其他政务管理类事业单位或派送到家庭综合服务中心工作。

对派送到家庭综合服务中心工作的原社区服务中心编制人员，仍按事业单位工作人员的相关规定进行管理。

[4]调查中不难发现，在这种模式下政府的手仍然能相当清楚地见于家庭服务中心的日常工作中，所以，导致该机构的独立性不强。

一旦遇到日常任务比较繁重的时候，一些政府机构和单位便往往习惯性地把派来工作的社工当“自己人”用，使得他们“不务正业”。

像这样的“不务正业”，没事就好，一旦发生事故和纠纷，受害者的权益就难以保障。

虽然说，在政府购买还不成熟的情况下，如此探索和操作是情有可原的。

但如果从一开始就采用不同的标准，长此以往，必定会影响政府购买的竞争性和公平性，也势必会戕害社会组织的成长动力。

表1G市政府购买社工服务的两种模式另一方面，社会组织功能不明晰，发展亦步亦趋。

调查中发现，中标的社会组织，无论是相对独立的组织，如具有高等院校背景的，还是由街道自主培育的组织，在工作中往往会趋向于主动接近政府部门，以寻求政府部门的政策与资金帮助。

虽然这样对自身发展较为有利，但由于过于靠近政府，也极易丧失独立性，并使组织自身的宗旨和功能发生变化，导致志愿不足和非专业主义。

同时，由于目前G 市的社工机构还处于相对缺乏的阶段，所以，形式上本应是充分竞争的购买行为，在具体操作中，也往往会因为竞标主体的不足，而导致实质上的竞争弱化，从而形成畸形的买方市场，并最终导致社会组织的寡头化与垄断化，政府购买也会因失去公平而迷失公益。

从2010年G市政府购买社会服务供需见面及展示洽谈会的情况来看，出席的社工机构只有34家，这意味着政府的选择是非常有限的，甚至是无奈的。

在访谈中，我们也听到不少的政府官员抱怨没有合适的、值得信赖的社会组织参与公共服务购买。

因此，纵使对个别社会组织的服务效果不甚满意，也没办法真正地去兑现协议中的“不合格便淘汰”的承诺，因为根本无从寻找可替代的对象。

正是由于竞争难以充分开展，所以服务的数量和质量也就难以保障。

而且，对于仅有的这几家有资质的社会组织来说，一旦中标，至少在几年之内它们的地位是稳固的，政府的资源和政策倾斜无疑会给他们的发展壮大带来极大的优势，同一家社工探求472014年第1期机构承接多家家庭服务中心的现象也就在所难免。

而如此下去，也势必会从另外一个侧面加大其他弱小社会组织的竞争成本，进而使不平等的买卖双方的权责关系进一步失衡。

三、资金短缺、不合理的拨付方式及管理漏洞据了解，目前，财政拨款仍是G市政府购买公共服务的主要经费来源。

以家庭综合服务中心为例，2010年试点街道的家庭综合服务中心建设经费由市和各区(县级市)财政局统筹安排，纳入市民政局和各区(县级市)民政局部门预算，每年200万元，试点期为两年。

市财政主要负责家庭综合服务中心的人员、办公和活动经费；区财政主要负责场地建设所需资金。

在拨付方式上经历了前后两种标准（如表3），第一种：项目资助方(区、县级市政府或其工作部门、派出机关、授权机构)、项目实施及管理方(街道办事处)、服务提供方(家庭综合服务中心承办机构)三方协议生效之日起15个工作日内，拨付第一年资助经费200万元的40%；在完成项目中期考核评估后15个工作日内，拨付30%；提交年度自评材料后15个工作日内，拨付20%；余款待完成项目年度考核评估后并视考核评估结果拨付。

第二种：2011年7月，G市市委九届十一次全会审议的《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》又将这一拨付标准调整为：合约签定生效之日起15个工作日内拨付55%；年度中期评估后15个工作日内拨付40%；年度末期评估合格后拨付5%。

[5]表2G市政府财政拨款额度的前后两种标准不管是哪种拨付方式，由于部门之间的衔接和协调原因，实际操作中仍然存在不少资金拨付不及时或拨付标准不统一等状况。

根据调查显示，有相当比例的政府购买经费是在年末支付的，而前期的工作很显然会因为经费不足而受到牵制和影响。

而且，对于那些由街道自行培育起来的社工机构来说，由于它们与街道之间的微妙关系，它们往往会获得更多的支持和关注，街道的扶持额度往往会超出最初的预算。

也就是说，一旦辖区的家庭服务中心运转不顺，街道就可能会想方设法帮助其渡过难关，从而形成理论上所谓的共谋现象。