近代行政效率理论研究述评

行政学界的知名学者与有一定社会影响的作者 及相关文章制作表格以便学界同仁和读者更好 的认识当时学界对行政效率的研究范围及重视 程度。 从上面的表格中我们可以发现，当时对 研究行政效率的热衷学者中很多都既是当时行 政学界的专家而同时又是政府高官。由于他 们的特殊身份，这一时期的行政效率研究具 有很强的针对性与时效性，使西方的一些先 进的行政学与效率主义的研究在我国得到很好 传播，对我国当时的行政学发展以及行政学 科的建设起到了举足轻重的作用。
ＭｏｄｅｒｎＡＮ
近代行政效率理论研究述评
◎李玥 （湖南大学政治与公共管理学院）
摘要：２ ０ 世纪初在科学管理运动的影响 下，西方行政学进入了正统时期并使效率主义 盛行。 而我国的行政学却在两次世界大战的夹 缝中获得了萌芽发展的生机，一些学者与爱国 人士将西方先进的以效率为核心的行政学思想 引入我国并潜心研究。这样便使我国行政学在 这一时期得以诞生并获得了极大的发展，但由 于历史、时代与政权的局限性其的研究又不免 名多实少。 关键词：近代；行政效率；理论研究 如众所知，现代意义上的行政学发端于 １９ 世纪末 ２０ 世纪初，到 ２０ 世纪二三十年代进 入了正统时期。而我国的行政学是在西方正 统行政学的影响下诞生，并以 １ ９ ３ ５ 年行政学 专 家 张 金 鉴 的 著 作《 行 政 学 的 理 论 与 实 践 》 为标志。然在我国当今的行政学理论研究领 域研究行政学发端与发展的学术论文中，以 研究西方行政学发端与发展的文章为主且水平 较高，而对我国自身行政学发端与发展的理 论研究极为匮乏。有鉴于此，笔者试图通过 历史考证撰写此文，以期取得抛砖引玉之作 用 。 此他们在“行政效运动”的推行期便会撰写 大量蕴含西方行政学思想尤其是有关行政效率 的相关评论与论文。 通过对《行政效率》和《行政研究》 两本期刊杂志的分析，我现将刊文上的一些 政” “物料管理” “政令推行”等类别 、 、 分类汇编。 由此可见，近代我国以提高行政效率为 主要内涵的行政研究已达到了比较系统化， 专业化的程度，而且研究所涉及的范围也较 为 全 面 ，针 对 性 较 强 ， 为 我 国 行 政 学研究留下了宝贵的精神财富。 （三）成就了我国行政研究的 首批学者政客型人才 通过对《行政效率》与《行政 研究》上所刊登的各期《编辑后 记》中的作者介绍分析， 我发现其作 者大体可分为两种类型： 一类为具有 专业知识和实际行政经验的公务员， 如《邮政机关之人事制度》 （《行政 效率》３ 卷 ６ 期） 的作者沈惟泰， 是美国哥伦比亚大学的政治学博士， 当时正供 职于邮政总局。任行政效率研究会副主任的 张锐为留美硕士， 市政学专家， 著有《市政新 论》 《比较市政府》 《市行政原理与技 、 、 术》 《公文程式与保管》 曾担任东北大学 、 ， 教授， 清华大学、南开大学的市政讲师， 天津 市政府秘书， 内政部参事等职务。 ５ ］ 另一类 ［ 是大学政治学教授或行政学专家， 如清华大学 的陈之迈、沈乃正， 南开大学的张纯明、张金 鉴， 中央大学的江康黎、张汇文、王季高， 金 陵大学的马博厂， 北京大学的张忠绂。虽说在 作者群中， 第一类人员是主体，但这却说明我 国行政学者的地位得到较大的提升，行政学 者开始入仕深入研究行政问题，在一定程度 上也可以说开创了我国行政学者与官员共同探 讨行政问题的先河，成就了我国行政研究的 首批学者政客型人才。 （四）名多是少难以摆脱历史、时代与政 权的束缚 近代的行政效率研究虽然在理论研究方面 取得了骄人的成果，但是由于受封建主义专 制数千年的统治与思想控制，所以其理论研 究根基较为薄弱，与西方行政学研究的差距 不可同日而语，其在理论研究上就必然存在 着先天的不足。与此同时，四次反革命“围 剿”的惨败，九・一八、一・二八事变 的发生，使国民党与国民政府在 ２０ 世纪 ３ ０ 年 代面临着前所未有的内外交困局面。在这种 背景下，虽然可以促使国民政府对行政研究 的重视，但由于时局的紧张，就必然会促使 政府与学者在进行行政效率研究时不免浮躁， 急功近利的成分很大。这样便会造成近代的 行 政 效 率 研 究 在 后 天 发 展 上 的 畸 形 。因 而 ， 我们从近代行政效率研究取得的成就中不难发 现，其最大的贡献在于对西方先进行政学的 引进与传播上，而在自身的创新方面有建树 者甚微。 总之，近代的行政效率研究主要体现在 对西方行政管理理论的大量引进上，然而其 理论框架和研究方法并没有脱离西方正统学派 和科学管理运动中效率主义的范畴。由此可 见，当时中国行政学界在研究行政学以及行 政效率理论层面还不具备更强的创新能力。 但由于历史、时代以及政权的局限性，我们 不应更多的苛求古人，应给与这一时期的行 政效率理论研究相应的肯定与评价。 参考文献： ［１］Ｒｏｂｅｒｔ Ｍａｒａｎｔｏ ａｎｄ Ｄａｖｉｄ Ａ Ｓｃｈｕｌｔｚ． Ａ Ｓｈｏｒｔ Ｈｉｓｔｏｒｙ ｏｆ ｔｈｅ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｃｉｖｉｌ Ｓｅｗｉ［Ｍ］． Ｎｅｗ Ｙ０ｒｋ，１９９１． ［２］伍德罗・威尔逊：行政学之研究［Ｊ］，国外 政治学，１９８７（６） ［３］ 转引自周志忍：行政效率研究的三个发展 趋势［Ｊ］，中国行政管理，２０００（１） ［４］谭春霖：各国行政研究概况［Ｍ］．广州：岭南大 学历史政治学系，１９３９．１４ ［５］桥川时雄编纂．中国文化界人物总鉴［Ｚ］．北 平：中华法令编印馆，昭和十五（１９４０） ．４３０
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义
一、国际上风靡一时的效率主
１９ 世纪末到 ２０ 世纪初期，随着资本主义 进入垄断阶段（ 帝国主义阶段） 和资本主义工商 业的发展，科学管理企业的问题已经成为资 本主义世界比较重要的一个问题而日益引起人 们 的 重 视 。在 这 种 背 景 下 ， 美 国 商 业 的 实 “ 践不仅随着企业规模的增大正在发生着变化， 而且它们越来越需要使用新的科学管理技术减 少成本而增加产出。 ［ １ ］ ” 由于提高工作效率的企业管理办法是由美 国工程师泰勒提出的，所以泰勒的名字后来 便与科学管理和工作效率联系在一起，于是 “科学管理” （Ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ） 或 ” “泰勒主义” Ｔ ａ ｙ ｌ ｏ ｒ ｉ ｓ ｍ ） 的概念就应运而生 （ 了。如众所知，泰勒主义以提高效率为核 心，着力研究提高工作效率的各种技术与方 法，并在当时引起了强烈的反响，它不但加 速了工商业的科学化管理运动，而且为美国 解决当时政府机构膨胀过快，行政效率低下 的现状提供较为有效的方法。因此，以科学 管理为核心理念的“泰勒制度”一问世，美 国进步党人立即将之奉为至宝加以信奉。从 此时开始，无论是私人企业部门还是公共政 府机构， 科学管理”或“泰勒主义”便 “ 成为这些部门所深入研究问题与提高工作效率 的圭臬。 正如管理学家邓肯曾说过： 如果说人 “ 们把一个词与管理联系得最为紧密的话，那 么这个词就是效率。事实上，科学管理运动 ——可以称为效率管理。——正是人们对效 率的渴望导致了近代管理思想的诞生。 ［ ２ ］ 行 ” 政政学的创始人威尔逊也曾明确提出， “行 ． ． ． ． ． ． 尽可能高的效 政学研究的目标在于 率” ［ ３ ］ 。
二、我国学术界对行政效率的 研究掀起热潮
我国现代意义上的行政学或者说是行政管 理学是从西方国家引进和借鉴的。２ ０ 世纪 ３ ０ 年代我国出版的一些有影响的行政学著作受西 方正统时期的行政思想影响较深，其中美国 的四位学者：威尔逊（ Ｔ ｈ ｏ ｍ ａ ｓ Ｗ ｏ ｏ ｄ ｒ ｏ ｗ Ｗ ｉ ｌ ｓ ｏ ｎ ） 、古德诺（ Ｆ ｒ ａ ｎ ｋ ．Ｊ ．Ｇ ｏ ｏ ｄ ｎ ｏ ｗ ） 、 怀特（ Ｌ ｅ ｏ ｎ ａ ｒ ｄ ．Ｄ ｕ ｐ ｅ ｅ Ｗ ｈ ｉ ｔ ｅ ） 、威洛比 （Ｗｉｌｌｉａｍ Ｆ．Ｗｉｌｌｏｕｇｈｂｙ）的思想与观点被引 用的最多。由此可见，这些著作的作者对当 时西方行政学的思想与理论较为了解，而这 些学者在后来民国政府发起的“行政效率运 动”中又是主要的倡导者与积极分子 ，且当 时主要推行该运动的机关行政效率研究会以及 其一脉相承的机关行政效率促进委员会的机关 刊物《行政效率》与《行政研究》又为他 们提供了良好的学术探讨和交流的平台。因
三、 我国行政效率理论研究的 评析
（一）在我国行政学发展的历程中起了思 想启蒙的作用 ２ ０ 世纪初是西方科学管理意识和观念萌 发与勃兴的时代。伴随着科学管理意识和观 念的产生，科学化管理运动方兴未艾，与此 同时，随着政府职能的迅速扩展，西方各国 也掀起了行政改革的浪潮，而这两者都强调 以提高效率为核心。在西方行政学理论效率 研究趋势的影响下，当时我国很多学者与官 员或被时事所逼或为求学，很多都踏上了远 洋求学之路。比如 １ ９ ２ ８ 年赴美国芝加哥大学 研究生院学习，从师于行政学泰斗怀特的甘 乃光；市政学专家，留美硕士张锐与行政学 专 家 ，留 美 硕 士 张 金 鉴 等 等 。 而这些政客型学者求学回国后，由于其 特殊的政治身份与求学背景，为我国引进与 传播西方先进的行政学思想做出了卓越的贡 献。在他们撰写的著作与论文中我们常常可 以发现当时西方先进行政思想的痕迹，西方 行政学先驱的经典话语被引用。这就为我国 较为匮乏的行政学理论研究送来了优良的 “精神粮食” 为现代行政学在我国良性发 ， 展奠定了良好的基础，并在某种程度上对我 国的行政学发展也起到了思想启蒙的作用。 （二）为我国行政学研究留下了宝贵的精 神财富 近代我国研究行政效率的理论成果主 要体现在行政效率研究会的机关刊物《行政 效率》与 １９３６ 年 ｌ０ 月 ５ 日行政效率促进委员 会 的 机 关 刊 物《 行 政 研 究 》 。据 说《 行 政 效 率》及后来的《行政研究》当时“为我国 唯一与最有价值的行政学期刊。 ４ ］ ［ 其上刊载的文章大体主要包括以下几方面 内容： １ ． 行政调查或研究报告， 如《文书档案 连锁办法之试验———内政部初期试验之报 告》 ． 关于各种行政问题的意见与讨论， 如 ；２ 《考铨会议之我见》３ ． 行政研究论文， 这类所 占比重最大， 涉及行政制度、技术、方法等方 方面面， 涵盖了行政效率研究会分期分组研究 行政的八个方面， 其中尤以组织运用和文书档 案管理为多； ４ ． 行政研究状况的介绍与评 论， 包括对行政理论与经验、行政研究机构、 行政学名著的介绍与评论；５．中央与地方的行政 改革消息， 通常按“组织运用” “财务行 、