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本科生毕业论文
论文题目浅谈土地执法监察存在的问题与对策
学生姓名龙生学号
专业年级
指导教师职称
学院
2013年05月
浅谈土地执法监察存在的问题与对策
摘要：作为与人类生存与发展相关的重大问题，土地问题己经成为我国乃至世界关注的核心问题。

人多地少的国情加上土地市场矛盾丛生，使我国政府极其重视土地问题，强调把土地利用同经济发展、环境保护和人口增长相结合，实现经济社会与资源环境承载力的协调发展，并强调从人多地少的国情出发，将土地的可持续利用列入我国可持续发展战略的重要内容之一。

加强土地资源宏观调控是实现土地资源的可持续利用的必经之路。

这是因为在市场经济条件下，仅仅依靠市场调节很难实现土地资源合理配置，土地经济利益主体过于矛盾与集中的特点，奠定了政府必须对土地利用以及管理行为进行新的反思的基础。

由于我国政府之间的关系一直受到条块关系间矛盾的牵绊，使我国出现出部门分管、城乡分立的涣散管理的现象，无法实现对土地资源的有效监督管理，从而加剧了土地与粮食及土地与人口间的矛盾，土地资源问题迅速成为制约我国国民经济发展的一大隐患。

关键词：土地监察土地执法监察分析
Abstract: as a major problem associated with the human survival and the development, the land problem has become the core problem of our country and even the world attention. Many people and little land conditions and land market contradictions, so that the Chinese government attaches great importance to the land issue, stressed that the land utilization and economic development, environmental protection and population growth in combination, to achieve economic and social development and resources and environment carrying capacity, and stressed from the densely populated conditions of view, one of the important contents of the sustainable use of land in our country's sustainable development strategy. Strengthen macro-control of land resources is the only way which must be passed to achieve the sustainable use of land resources. This is because under the conditions of market economy, rely on market regulation is very difficult to realize the rational allocation of land resources, land economic interests too contradictory characteristics and concentrated, laid the foundation of the government must be the new reflection on land use and management behavior. The relationship between our government has always been the contradiction between the attachment relationships, make our country to appear out of the Department in charge, the separation of urban and rural and lax management phenomenon, unable to achieve the effective supervision and management of land resources, increasing land and food and the contradiction between land and population, land resources become a big hidden danger restricting the development of our national economy.
Keywords: land monitoring land law enforcement analysis
目录
摘要 (I)
Abstract (II)
1、引言 (1)
2、国土资源执法监察的理论基础 (1)
2.1 土地执法监察的定义 (1)
2.2土地执法监察的特点 (2)
2.3 土地执法监察的性质 (3)
3、土地执法的监察存在的问题 (3)
3.1 农村集体土地非法转让现象严重 (3)
3.2 农业产业结构中违法用地的问题日趋明显 (3)
3.3协管员制度有待改进 (4)
3.4违法行为制止难 (4)
4、土地执法监察的对策 (5)
4.1 疏导存量违法用地 (5)
4.2 采取严厉措施，坚决打击违法用地 (5)
4.3 建立执法监察联动配合机制 (5)
4.4实行国土资源执法监察省级统一垂直管理 (6)
4.5实现国土资源管理部门的完全垂直管理 (6)
参考文献 (8)
1、引言
改革开放以来，随着经济的高速增长、城市化的进程日益加快，我国走上了工业化和市场化的道路，同时也突显了经济发展与耕地保护间的矛盾。

在市场经济高速发展进程中，土地是重要的经济资源，其强大的经济价值也受到越来越多市场经济主体的重视。

近些年来，利用土地资源来实现更大的利润在中国己经是一种常见的现象。

许多地方政府通过低地价招商来实现更高的财政收入，有些地方更以零地价来进行招商引资，创办各种规模的工业园区及开发区，造成了大量土地闲置，引发了诸多社会矛盾，也影响了宏观经济的稳定运行。

究其原因是地方政府没有落实好中央宏观土地政策，甚至有些地方政府就是土地违法行为的主导者;一些地方的农民非法抢占土地以获得高额利润;还有城市周边的小产权房等现象都造成了土地资源的不合理利用。

党和政府在80年代针对市场经济发展过程中存在的经济发展与耕地保护之间的矛盾做出了以下决策:成立了国家土地管理局，颁布《土地管理法》从此开始新型的土地管理事业。

而在这些年的发展中，大量土地违法现象屡禁不绝。

这说明我国的土地管理制度仍然具有多多少少的缺陷，国土资源执法监察目的没有充分实现，并且其严重性与危害性己经凸显出来。

如对当前存在的问题没有得到充分的认识与重视，且没有采取有效的应对措施，将会导致一系列恶劣后果，例如无法遏制土地违法现象，土地资源闲置浪费得不到有效的保护，加剧社会各用地利益主体之间的矛盾，直接阻碍到社会主义和谐社会的建设。

作为我国国土资源资源管理的重要组成部分，国土资源执法监察是保证国土资源管理各项法律法规实施的一项重要工具，依法做好国土资源执法监察工作，是维护土地市场秩序，促进集约节约、可持续的利用土地最基本的途径，基层国土资源管理执法是做好国土资源执法监察工作的基石，对坚守18亿亩耕地，规范土地管理秩序保护耕地资源都具有十分重要的意义。

2、国土资源执法监察的理论基础
2.1土地执法监察的定义
土地执法监察就是对行政相关人士的守法情况进行监督和检查，便于对违法行为进行有效的处理，便于维护土地法律、法规的实施。

所以，土地执法的概念就是土地
管理中的行政执法。

我国的行政监察，从监察的对象可以分为两个层次意思，一是对国家机关工作人员的政纪监察；二是对全国人民和法人执行土地政策、法规、法律的监察。

土地监察则是对法人和全体公民遵守《土地管理法》和有关法规的行政监督检察。

2.2土地执法监察的特点
土地执法监察是国家组织管理土地的重要保障手段。

没有土地执法监察的作用，对土地违法行为不予处理，土地管理法律法规所规定的权利的实施和义务的履行就没有实际上的保障；土地执法监察主体的双重性，土地管理部门既是行政监督的主体，又是被监督的客体（对象）。

土地执法监察对象的广泛性，包括一切涉及土地行政法律关系的行政机关、团体、单位和个人，在一定条件下，还包括有建设用地审批权的地方各级人民政府及代表本级政府行使土地管理权的土地管理部门自身。

根据行政学的理论，政府的一项重要职能，是为社会提供公共服务和基础设施，在行使此职能时不可避免地要使用土地。

一级政府既作为土地管理者，又作为土地使用者使用土地，这种双重性使地方政府具有违反土地管理法律、法规的可能性，而实际上这类违法行为时有发生。

作为一种行政执法活动，其执法监督检查对象的相对人不会是政府或政府部门，如工商、税务、技术监督、药品监督等部门，这些部门在执法中，一般不会直接将政府或政府相关部门作为相对人，如出现涉及到一级政府或者其部门的问题，也只是地方保护主义或者行政干预的问题。

土地管理则不同，审批用地手续、发证、收回土地使用权等具体行政行为，尽管需要国土部门具体操作、实施，但最终是以政府名义做出的。

引用行政学理论，为社会提供基础设施与公共管理与服务是政府的基本职能，要行使此职能则通常需要涉及到土地。

这就使地方政府自身具有国土资源管理者与使用者的双重属性使之具备违反国土资源管理法律、法规的可能性，在实际操作中经常出现此类违法案件。

行政执法活动的监督检查对象一般不会是政府部门自身，如工商、技术监督等部门在进行监督执法时，甚少直接将政府或政府相关部门作为执法监督检查的相对人。

而国土资源管理部门作出土地审批、发证、收回土地使用权手续具体行政行为，是以政府为名义的。

而行政处罚，则是由国土部门直接做出。

所以，同样身为政府工作机关的国土资源部门，就要面对政府部门查处政府部门的尴尬，类似情况
在其它行政执法部门是很难遇到的，这也是大多数执法部门不具备的特点之一。

2.3土地执法监察的性质
土地资源执法监察按性质分包含以下几个内容:监督执法、查处违法行为及其他监察活动。

其中，监督执法是指从政府系统内部各个部门自上而下地对土地资源政策、法律、法规实施情况进行检查和督察，对执法违法行为及时发现、制止且责令纠正。

这是国土资源监察的主要内容之一;其次，查处违法行为指的是通过立案程序调查处理土地资源违法案件，对土地资源违法行为实施者依法进行经济制裁或行政处罚，这是土地资源监察的重要职责之一;最后，其他监察活动是指除以上两类以外的其他执法监察行为，如土地利用总体规划、土地使用权交易行为、农用地转用与土地征收程序及土地资产处置，检查并对正在进行的土地违法行为采取制止措施等。

3、土地执法监察存在问题
3.1农村集体土地非法转让现象严重
在农村中，将集体土地非法转让用于非农业建设是非常常见的违法占用土地行为之一租代征。

由于存在用地指标有限的缺陷，项目无法马上落地，于是时常发生以私自买卖集体土地用于非农建设的现象成租地协议，把集体土地出租、转让及收取租金，例如村委会私底下与用地者达成协议，受让方则将其用于项目建设，形成“以租代征”等违法用地，从而使大多数农民利益受到侵犯，并违反土地利用总体规划和土地利用年度计划。

由于受到既得利益驱使，部分村民委员会更将土地等资源随意发包、非法转让集体土地，产生以地生财、以地谋私等现象。

3.2农业产业结构中违法用地的问题日趋明显
在地方农业经济发展及促进农民创收进程中，农业结构调整的作用日益加重。

近年来，农村中农业结构调整步伐逐步提高，占用耕地面积也较以往增多并出现规模化、现代化及产业化的趋势。

然而，与农业结构调整相关的政策法规及管理规范相对延迟，事后监管，且难以确定合法用地与违法用地的界限，农业产业结构中违法占地现象日
趋明显。

许多地方把未办理农用地转用及征收手续的建设行为，定义为农业结构调整用地，主要包括农业生产辅助设施、畜禽以及水产品养殖、规模化作物栽培、农副产品加工、存贮及销售等用地。

上述项目的建成一般需要大量占(征)用耕地，另外，由于在农业结构内部调整中，看护房、养殖作坊等建筑物的建设规模、建筑标准没有经过相关部门的正规审批与核准，便有短视的农民在自己的责任田和承包地里建起了高规格的看护房和养殖场。

更有甚者将其改造成饭店、高档住宅、加工房等非临时性建筑物。

3.3协管员制度有待改进
主要是由于无法调动其工作积极性。

笔者曾在基层与国土资源协管员沟通由于当前农村个人住宅冻结审批，以前国土资源协管员是“做好事”，现在大部份协管员目前承担任务是举报本村村民违法占地行为，做“得罪人”的事，大部份协管员为了应付这份工作，对少量违法用地勉为其难，向上级报告，而绝大部分是听之任之，待上级检查发现，上级也没有更好的应对措施对其施加压力。

一名曾在潘渡乡某村任职的协管员由于本村在卫片执法检查中被监测出违法图斑较多受问责而被辞退由村委会另行分工的协管员竟然轻松的对外宣称，从此工作减轻了压力。

因为，上面辞退了其协管员职务，但无法罢免其有村委会选举出的村委会干部职务。

3.4违法行为制止难
执法者发现国土资源违法行为并前去制止，违法者或者拒不停止，或者与执法者进行斡旋，采取“打游击”的方式。

如连江县潘渡乡贵安村由于贵新隧道开通，由于“金源综合体”、“时代华奥项目”的落地投产，在当地抢建风甚行，2011年5月份，县委县政府抽调由国土、建设、公安等250余人组成清违工作队负责交通督查、巡逻执法、宣传等工作，工作组驻一个月，基本上遏制违章乱滥建之风。

一个月后抢建者受利益驱使，上有政策，下有对策，一个违建专门请人把关，守住村口、或街道口，工作人员到来即停止施工、不到继续施工，个别违建者甚至对负责把守建筑材料进入违建户家里的协警人员行贿，一些违建者利用夜间抢建等行为，甚至经常会出现发放《责令停止国土资源违法行为通知书》当事人拒不签收，村干部怕得罪人，也避而远
之，无人签收。

收集旁证人员极不配合，闭门谢客。

4、土地执法监察的对策
4.1疏导存量违法用地
产生违法用地的原因复杂多样，如开发区由于扩大规模需要大量开发土地，导致未批先建，地方产业扩大规模导致当地经济社会发展等各种因素影响。

开发区由于不断扩大规模，大量外来人员聚集，致使开发区周边兴建的以租赁为目的的个人住宅不断兴建，并以营利为目的出租获利，以解决周边群众生产生活出路问题，由于可以获得一定的经济收入，使得周边群众纷纷效仿，因此，如没有及时采取应对措施控制违法用地，数量会越来越大，处理起来也会越来越复杂。

4.2采取严厉措施，坚决打击违法用地
根据历年来查处的非法转让土地及非法使用土地的案件中数据显示，土地违法者一般是为了获取一定的经济效益而挺而走险，不需缴纳土地报批费用，不必经历土地报批流程而获得土地上兴建住宅及厂房等。

因此，采取严厉措施，对违法者给予严厉打击，让违法者付出比依法依规报批土地更高的成本可制止土地违法行为的发生。

制度建设重在落实，没有落实的制度形同虚设。

对违法违规用地首先要制止在萌芽状态，做到发现一起，查处一起，对违法用地查处率及时公开，保持工作透明度，保证执法公开、公平、公正。

对个别顶风作案者，屡次制止仍继续抢建，要不惜高仰成本，对违法用地予以依法依规拆除，让违法用地者付出高仰的代价，切实保证违法用地都无机可图，以此有效震慑违法违规者。

4.3建立执法监察联动配合机制
执法监察的联动配合，包括内部和外部两个方面。

所谓内部联动配合，是指执法监察工作与国土资源管理机关内部、各个业务部门之间的密切联系与协调配合。

执法监察要依照职责权限，参与国土资源管理各个环节的全程监督，搞好内部监控，促进依法行政。

所谓外部联动配合，主要是指国土资源执法监察与法院、检察院、监察、
公安等机关的密切联系与协同配合。

其中，建立国土资源违法情况信息相互通报制度、联合办案制度、国土资源案件移送工作程序和制度等，应当作为各级国土资源执法监察部门的工作重点。

违法行为的制止往往涉及到小范围的群体事件，单纯靠监察大队的力量往往会显得势单力薄，加强与公安、建设等部门的联合，建立快速反应联动机制显得很有必要。

权利是一把双刃剑，根据近年来曝光案件来看，国土资源违法违规而落马的官员不在少数，究其原因就是权利缺乏有效的监督管理。

因此，要进一步建立健全完善社会监督体系，健全各级廉政监督员制度，邀请上一级人大代表、政协委员参与监督国土资源执法监察工作，有条件的地区可以聘请退居二线的人大政协领导参与基层国土资源执法巡查，从而推动国土资源执法监察工作，既能通过他们曝光各类国土资源违法案件，又能保证工作人员勤政廉洁，确保执法监察工作落实查处。

4.4实行国土资源执法监察省级统一垂直管理
“垂直管理”是指上级国土资源执法监察机构和队伍对下级国土资源执法监察机构和队伍的人、财、物实行统一领导、统一管理、统一调派，人事上实行完全上下垂直管理。

本级地方政府不参与人事调配。

建立了国土资源执法监察系统的垂直领导。

这是社会主义市场经济条件下实施国土资源管理监察的必然要求。

目前，贵州省采用了这种模式，吉林省四平等市对县实行国土资源监察机构队伍垂直领导，效果明显。

实行国土资源执法监察省级以下垂直管理，是解决地方党委政府干扰公正执法的主要办法，可以最大限度地体现执法公正性，保证办案工作相对独立性。

同时，为切实解决执法监察工作中立案难、取证难、依法处理人和事难的问题，最有效的办法是成立“国土资源公安”，赋予国土资源执法监察工作人员对涉案人员实施强制拘留的权限，以解决执法难问题。

同时，在垂直管理后，要积极与当地党委、政府、国土资源管理部门沟通协调，取得理解支持，化解矛盾，并力争减少因垂直管理带来的负面影响。

要努力争取各级党委的支持、做到监察队伍工作人员可以往外提拔交流，外单位工作人员未经严格考试不得进入监察队伍，以此提高执法监察人员工作待遇。

4.5实现土地资源管理部门的完全垂直管理
为了加强国土资源的中央集权化管理，一些国家建立和健全了隶属国家国土资源
管理部门垂直领导的各级国土资源管理机构，对地方和个人的土地利用行为进行直接有效的管理、指导和监督。

年底后我国落实了省以下国土资源垂直管理，使国土资源管理部门少受地方干扰，全面规范了国土职能。

保证地方政府对土地仅拥有中央政府授予的管理权，这样理顺了土地资资的管理体制。

但这一举措，在我省仍未执行，如福建省，目前仍实行双重管理制度，业务上仍由上级国土资源管理部门，在人事上，既接受当地党委政府领导，又接受上级国土资源管理部门领导，其实质是仍属地方管理。

即由地方研究上报上级国土资源管理考核合格后任命。

因此，实行省、市、县、乡(镇)国土资源所的完全垂直管理势在必行，在人事、财务上均由上一级国土资源管理部门调配和管理，下一级国土资源管理部门为下一级国土资源管理部门的派出机构，应争取省编委的支持，在编制上与同级单位一高配一级，以体现国土资源管理工作的重要性。

在条件具备情况下，适时推进市与县、县与县之间领导干部的交流轮岗工作，加大干部的培养力度和锻炼机会。

以此保证国土资源管理部门少受地方政府干扰，保证执法公正性。