新加坡贪污调查局体制浅析

新加坡贪污调查局体制浅析[内容提要]新加坡的廉政举世闻名，而贪污调查局又是新加坡廉政建设的重要推动力量。

本文着重对新加坡廉政制度中的贪污调查局和有关贪污调查局的一系列制度进行研究，初步介绍贪污调查局的各方面情况，并指出该制度可能存在的软肋，以及在中国的廉政建设事业中值得借鉴的部分和如何借鉴。

关键词：贪污调查局特权腐败借鉴新加坡是亚洲四小龙之一。

从1965年脱离马来西亚联邦以来，其经济发展和政权建设成果之显著为全世界所惊叹。

在1994年全球十个人均国民收入最高的国家和地区中，新加坡名列第五。

[1]尤其是新加坡的廉政建设成果堪称奇迹。

从建国初期，为被称为“东南亚之癌”的腐败所困扰的，贪污舞弊成风的国家，建设成为了一个在全世界有口皆碑的廉政国。

据1990年的统计，犯贪污罪的公务员只占公务员总数的万分之一左右。

在美国商业环境调查机构发表的《1995年最具效能的政府》调查报告中，新加坡以87分高踞榜首。

在柏林的国际透明度调查机构发表《1996年世界各国贪污观察指数》的调查报告中，对世界各国的廉洁程度进行了排名，新加坡排名第七。

2001年4月7日，总部设在香港的政治及经济风险咨询机构发表的最新调查结果显示，在政府的稳定程度、政府的领导素质与政治制度的风险评分上，新加坡在亚洲国家中独占鳌头。

[2]新加坡的廉政建设离不开赫赫有名的贪污调查局。

新加坡贪污调查局的局徽是一朵荷花正中间穿出一柄利剑。

荷花象征出淤泥而不染，利剑从荷花正中穿过代表执法严格不徇私情。

建国以来四十年，这个有新加坡特色的反腐败机构为新加坡的廉政功不可没。

可以说贪污调查局构成了新加坡反贪廉政制度的核心，研究新加坡贪污调查局，有助于深入认识新加坡的廉政制度的优劣利弊并有助于我们有选择地借鉴之。

一. 新加坡艰难坎坷的反腐之路（一）“东南亚之癌”——战后东南亚诸国的腐败和政府效率低下问题二战结束到60年代中期，东南亚许多国家独立。

由于种种历史的与现实的原因，这些新兴的独立国家中，政府官员贪污腐化、道德沦丧。

腐败随权力滋生，只要有权力存在就难以根除，可是在当时的东南亚，腐败程度尤为严重。

在人民行动党执政以前的新加坡，社会秩序极为混乱。

黑社会势力、形形色色的犯罪分子活动猖獗，许多罪犯得不到应有的惩处逍遥法外。

官员的腐败非常严重，主要表现在三个方面：一，官员们利用手中的权力为自己聚敛财富，与黑社会勾结，贪污腐败之风“像一股腥味四溢的浊流一样到处蔓延”。

二，有的官员则生活腐化，沉溺于豪华娱乐场色与酒吧；三，官员们对分内的工作讨价还价，挑肥拣瘦，争着去干有利可图的工作，而重要但是不能给个人带来黑色收入的工作则无人去做。

[3]李光耀对此有如下论述：“腐化到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级！腐化已成为当权人物的一种生活方式。

”他指出：“我们处在贪污已成为生活方式的地区中。

贿赂是有等级规定的，给你这样的方便，你只需付两角钱，那样是四角钱，还有其他是两块钱。

每一样都有定价。

这是你们所知道，我也知道的。

这在我们的周围已成了风尚，我们不得不深入了解这件事……我们正在认真考虑在法律上作一些革新，因为贪污可能将会成为一个主要问题。

”[4]而早在人民行动党酝酿和成立初期，李光耀等许多有识之士就把反对和铲除新加坡社会的贪污腐败作为重要而明确的目标之一。

甚至有的人介入政治的直接目的就是看不惯贪污腐败。

李光耀等人民行动党的早期领导人严厉指出“如果任何一名官员被发现拥有无法解释的财富而又不能提出非贪污得来的确证，他的全部财产是可以被没收的。

一定要有处罚，不然贪污者便可逍遥法外。

”在这种环境下，人民行动党甚至把反腐败作为竞选口号，提出了“铲除贪污”的竞选纲领，并赢得了人民的支持。

[5]从这一点上来看也可以发现，当时的腐败在新加坡有多严重。

（二）新加坡贪污调查局简史贪污调查局成立比新加坡独立早。

在没有贪污调查局的时候，任何有关腐败的申诉、所有新加坡的反贪污查处工作都是由警察部队中的反贪污小组负责。

[6]可是反贪污小组的反腐败效果不明显。

当局认为这是警察队伍权力不够大的原因。

因此，1952年，还没有独立的新加坡成立了贪污调查局。

单独独立设立贪污调查局是为了赋予贪污调查局警察没有的独立权力。

可是，贪污调查局成立以后，新加坡的腐败现象却“胫毛不改”，甚至变本加厉，效果很不理想。

究其原因，主要有三个方面。

首先，最终要的似虽然有了专门的反贪污机构，却缺乏有效而严谨的配套法律制度设计——惩治贪污的法律条文，只有《刑法典》中的一部分，而且《刑法典》规定公职人员的贪污行为才受处罚，私人机构的工作人员贪污则不负任何责任。

1937年制定的《防止贪污法令》还规定警察不得逮捕犯贪污罪的人。

[7]其二则是官官相护，特别是涉及到反贪污部门自身还有警察部门的案件更是无计可施。

其三是人民对殖民地政府缺乏信心，同时又担心检举他人后会受到报复。

这种情况一直延续到新加坡人民行动党在1959年６月初上台后，才有所改变。

人民行动党上台执政后，于1960年制定了新加坡《反贪污法》。

这部新加坡廉政建设的根本法对贪污调查局的职责和体制进行了很大修改，赋予了贪污调查局许多特权并改善了贪污调查局本身的领导指挥机制，大大加强了贪污调查局在反腐败中的作用，为贪污调查局在后来的廉政建设中屡建奇功奠定了基础。

70年代初，成立了公务员首长带头，加上各部门的常任秘书组成的反贪污委员会，专门负责拟定反腐败政策策略。

不久，中央投诉局成立，专门接受人民投诉。

这一系列的配套设施使得贪污调查局能够更好地发挥反腐功能。

[8]几十年来，贪污调查局真正起到了的高效反腐败的作用。

贪污调查局秉公执法，严格调查。

凡调查腐败属实者，无论职务多高，照判照罚不误。

自新加坡独立以来，因贪污受贿、滥用特权等行为受到查办的高官有陈家彦（前建屋发展局主席）、黄循文（前环境发展部长）、彭由国（前全国职工总会主席）、郑章远（前国家发展部长）还有著名前商业事务局局长，号称“杰出公务员”、“商业犯罪的克星”的格林奈。

[9]贪污调查局震慑着新加坡的公务员队伍，为造成良好的廉洁环境和树立政府的廉洁形象做出了巨大贡献。

二.贪污调查局体制浅探（一）贪污调查局的特权新加坡贪污调查局的新加坡特色，主要表现在它的特权方面。

贪污调查局既是监察机关又是执法机关，为了让它能够高效执行任务，新加坡法律赋予其广泛的特权。

这些特权的广泛程度令一般国家的检察机构望尘莫及。

主要有以下方面第一，反贪污局局长和特别调查员可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌贪污受贿的人，以及任何遭到指控，掌握可靠情报和被怀疑与违反反贪污法令有关的人。

第二，局长或特别调查员无需公诉人员的命令也可行使刑事诉讼法所赋予的一切或任何有关警方调查的特别权力调查贪污受贿。

第三，有权入屋搜查，没收被认为是赃物或其他罪证的任何银行存款、股票或银行保管箱等。

第四，有权进入各部门、机构，要求其官员、雇员及其他任何人提供所需的任何内部资料。

第五，要求涉嫌贪污受贿者对其合法收入以外的财产说明其来源。

[10]第六，有权要求任何人根据授权官员的要求披露或提供有关情报或账户文件物品。

这些调查不但可以向涉嫌违法者本人调查，还可以调查其妻子儿女。

第七，行为跟踪权，即贪污调查局的探员有权对所有政府工作人员的行为进行跟踪，暗地调查其活动，如果发现可疑或违纪行为探员有权用秘密拍摄的方式收集证据。

贪污调查局的这些特权，使得这个机构让人很容易联想到中国明朝的厂卫，还有苏联的克格勃等许许多多臭名昭著的特务机构。

在特权方面他们的确很相似，然而所不同的是，贪污调查局的这些特权是针对公务员而不是广大人民，而且这些特权调查的重点是公务员的贪污腐化行为，而不是所谓的密谋造反。

（二）贪污调查局的领导体制和监督贪污调查局体制导致新加坡政权组织和普通的三权分立有了很大差别。

新加坡的贪污调查局独立于三权之外。

从1970年以来贪污调查局就归由总理公署直接管辖。

[11]根据新加坡的反贪污法，总统直接任命贪污调查局局长，有权根据需要任命贪污调查局的副局长以及一定数量的助理局长和特别调查官，可以设立不同级别的助理局长和特别调查官。

贪污调查局局长由总理直接领导，对总理负责。

在行事其职权方面可以说不受其他任何机关的限制。

[12] 贪污调查局权力如此之大，按照常理，有权力就有监督，特别是如此之大的权利，更加不能没有监督。

贪污调查局的监督方式，除了总理对贪污调查局自上而下的管理和监督以外，主要的就是其他机关的公务员对贪污调查局的监督了。

首先是其他公务员的监督。

贪污调查局秉公执法，对新加坡公务员队伍起到很大的威慑作用，但同时也得罪了许多人。

因此它不可避免地遭到了他们“不遗余力”的“监督”。

前贪污调查局局长杨温明说：“几乎每个人都虎视眈眈地盯着我们，随时随地都在注意我们的行动，稍一不慎就会有人告我们。

一旦贪污调查局的人有不轨行为，其他部门的人会写信给总理或者向总检察长投诉，总检察长就会命令执法机构调查我们。

因此，贪污调查局的工作人员总是小心翼翼。

”[13]（三）贪污调查局的作用（兼谈高薪养廉之误区）贪污调查局是新加坡廉政建设中当之无愧的火车头。

它令所有腐败者以及有腐败念头的人闻风丧胆。

它对腐败行为冷酷无情的揭露和严惩，让落水者后悔莫及，让尚未落水者悬崖勒马。

正是贪污调查局，为新加坡赢得了廉洁政府的清誉，为新加坡赢得了廉洁国家的国际形象。

总而言之，贪污调查局以及相关制度构成了新加坡廉政制度的核心。

新加坡能有今天这样的政府，贪污调查局制度功不可没。

这里谈谈关于新加坡廉政制度的一个误区，即“高薪养廉”。

的确新加坡的公务员的薪水是相当高的，其他待遇也非常可观。

因此，如果一个公务员因为贪污腐败东窗事发，将会失去这一切。

此外还有退休金、公积金等一并没收。

这意味着如果腐败行为被揭露，公务员的机会成本之大，足以令以身试法者不寒而栗。

于是，就产生了高薪养廉的说法。

其实就从这层意义上来说，高薪养廉的提法并没有错。

但是这个说法有迷惑性。

其迷惑性就在于使人过高评价了高薪的作用，而容易忽略贪污调查局在反贪方面的重大作用。

如《亚洲的瑞士·新加坡启示录》中，提到新加坡的廉洁程度亚洲首屈一指，作者曹云华就有如下论述：“这些…世界第一‟（其实应该是亚洲第一），是靠什么来支撑的呢？一句话，是靠…世界第一‟的高薪。

”[14]事实上，高薪最大的作用，是吸引高素质人才进入公务员队伍而不是养廉。

而实际上高薪如果缺乏了必备的惩贪机制，高薪又如何与人类难填之欲壑竞赛呢？早在2000多年以前的战国时代，法家思想家韩非子已经谈到了类似的逻辑：“不必害，则不释寻常；必害手，则不掇百溢”[15]，因此，赏罚的关键不在于厚赏重罚，而在于赏信罚必。

事实证明，再高的薪水待遇也无法与腐败者的欲望竞争。

没有贪污调查局近乎“无孔不入”的监督，贪污者将“不释寻常”，而在此基础上反欲求其“不掇百溢”，当然是空中楼阁。