立法程序

立法程序第一节概述⏹一、立法程序的概念⏹立法程序：是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。

⏹二、立法程序的分类、内容和范围1、立法程序——成文法立法程序2、内容和范围（1）立法准备阶段：（2）在由法案到法阶段（3）在立法完善阶段（4）在立法过程的各个阶段立法的一般步骤：“三读”⏹“一读”，法案的提出阶段。

“一读不辩论。

”⏹“二读”，审议和修改阶段，“二读不讨论细节”，只就法案的原则进行审议；⏹委员会的审议，对法案细节的进行修改；⏹报告阶段，议会大会对法案的修改稿进行修改、表决（采纳或否决修正案、是否提交三读）；⏹“三读”，定读，专门委员会向议会大会提出法案的表决稿，全院大会对法案的表决稿进行表决。

第二节立法议案的提出一、立法议案和立法议案提出的概念⏹（一）立法议案的概念⏹（二）立法议案与相关概念的区别二、立法提案权⏹（一）、立法提案的界定⏹立法提案（或法律议案、法案），是指享有立法提案权的机关、组织或人员（以下简称为提案主体）按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议。

⏹其一、立法提案主体的法定性。

我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员。

比如宪法第64条规定：宪法的修改，由全国人民代表大会常务委员会或者1／5以上的全国人民代表大会的代表的提议；立法法第12条、13条规定：全国人民代表大会主席团、全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案。

《立法法》第24条、25条规定：委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、常务委员会组成人员十人以上联名，可以向全国人大常务委员会提出法律案。

国务院组织法、各级人民地方政府组织法以及民族自治地方法等都相应规定了不同的立法机关立法活动中享有立法提案权的机关和人员。

其二、立法提案程序的法定性⏹我国《立法法》第14条就规定，向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出。

立法提案权人向全国人大常务委员会提出属于全国人大范围内的法律案，须由全国人大常务委员会根据一定的程序审议以后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向全国人民代表大会全体会议做出说明，或者由提案人向大会全体会议做出说明。

其三、立法提案效力与内容的法定性⏹立法提案虽然是一种立法建议，但是它与一般的立法建议不同。

对于一般立法建议的提出主体、提出程序、提出方式等，法律没有任何限制。

任何机关、组织或个人都可以在自己认为适当的时候、以适当的方式提出自己有兴趣的立法建议，这些建议可能有较大的社会价值，在许多情况下可能是决策机关编制立法规划和形成立法决策的重要材料来源与参考因素。

而立法提案中的立法建议主体，一般是由国家法律法规规定，立法提案中的立法建议提出后，立法机关一般负有必须接受和处理的义务，对其采纳与不采纳做出一些必要的说明。

但对一般的立法建议立法机关没有此项义务。

（二）立法提案与立法规划的关系⏹一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进入立法议程，才能保证立法规划的实施和执行。

另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。

⏹十一届全国人大常委会立法规划⏹立法规划包括争取在十一届全国人大常委会任期内提请审议的法律草案４９件，分别是：宪法及宪法相关法类５件，即修改村民委员会组织法、城市居民委员会组织法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、全国人民代表大会组织法、国家赔偿法；民法商法类６件，即修改保险法、消费者权益保护法、专利法、商标法，制定侵权责任法、涉外民事关系法律适用法；行政法类１５件，即制定食品安全法、外交人员法、非物质文化遗产保护法、国防动员法、人民武装警察法、行政强制法，修改兵役法、职业教育法、药品管理法、大气污染防治法、森林法、城市房地产管理法、防震减灾法、突发事件应对法、行政监察法；经济法类１１件，即制定企业国有资产法、循环经济促进法、增值税等若干单行税法、电信法、粮食法，修改税收征收管理法、广告法、邮政法、土地管理法、矿产资源法、预算法；社会法类６件，即制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、精神卫生法、社会救助法、慈善事业法，修改老年人权益保障法；刑法类１件，即根据情况需要，适时审议刑法修正案草案；诉讼与非诉讼程序法类５件，即制定农村土地承包纠纷仲裁法、人民调解法，修改刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法。

（三）立法提案列入立法会议议程⏹立法提案列入立法会议议程是正式立法程序的开始⏹凡由一个代表团或者30名以上的代表向全国人大提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

凡由其他享有立法提案权的主体所提出的法律案，由主席团决定是否列入会议议程，常委会组成人员10人以上联名提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程；不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。

⏹其他机关向全国人大常委会提出的法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先提交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。

如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。

第三节立法议案的审议⏹一、立法议案的审议和立法审议权⏹（一）审议法案的概念⏹在由法案到法的阶段，由有权机关对法案运用审议权，决定其是否应当列入议事日程、是否需要修改以及对其加以修改的专门活动。

⏹审议法律草案时，一般考虑以下几个方面的内容：⏹1.制定该法的必要性和可行性，立法目的是否正确合理，该法是否符合实际的需要，立法时机是否恰当，法律草案的各项规定是否具有可操作性；⏹2.对权利和义务的规定是否立足全局，统筹兼顾；⏹3.法律草案条文是否以宪法为依据，是否符合宪法的规定；⏹4.草案与其他法律之间以及草案文本各条文之间是否协调一致；⏹5.立法技术是否完善，概念是否准确，结构是否合理，文字是否清晰，语法和逻辑是否正确等。

（二）立法审议权的归属⏹1、审议向全国人大提交的法律案的主体⏹人大常委会和委员长会议、人大预备会议、人大主席团和主席团会议、人大代表、由代表组成的代表团和代表团会议、人大专门委员会和委员会会议、人大开会期间的座谈会议、小组会议、小组联席会议、人大全体会议⏹2、审议向全国人大常委会提交的法律案的主体⏹委员长会议、常委会组成人员和常委会会议、专门委员会国外议会的审议程序⏹各国讨论法案通常可分为三种：⏹一是一读会。

即直接审查或讨论法案，无需区分并经过宣读标题等程序。

⏹二是两读会。

即第一读，对法案的一般原则进行讨论；第二读，在对法案进行最后表决前，详细审查法案的条款和委员会提出的修正条款。

法国等国家实行二读制。

⏹三是三读会。

通常是：第一读，宣读法案题目，介绍法案的一般原则；第二读，详细审查委员会提交的法案的基本条款；第三读，最后考虑法案的一般原则，通过法案。

美国等国家实行三读制。

⏹但英国等国家的三读会制与上面所说的三读制略有不同。

英国的第一读，仅宣读案名，并决定进行第二读的日期。

初读法案时，一般不作辩论，但对于重要的政府提案，内阁成员议员须先作简短的说明。

第二读，将法案提交讨论，讨论法案的各种原则，以决定法案是否成立。

然后由委员会根据二读所决定的原则审查法案(审查不得推翻已定的原则)，再由委员会将审查结果向院会提出报告。

第三读，全面审查法案，并对法案进行表决。

我国人大常委会三审制的分工⏹一审，全国人大常委会会议第一次审议法律案，在常委会全体会议上听取提案人作法律草案的说明。

⏹二审，常委会会议第二次审议法律案，在常委会全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报。

根据法律委员会的汇报，常委会召开分组会议对新修改的法律草案文本作进一步审议。

第二次审议应当围绕法律草案二次审议稿的重点、难点和分歧意见，进行深入审议，因此第二次审议法律案比第一次审议应当更深入、更具体、更有针对性。

⏹三审，常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，这个报告是对该法律草案的整个审议过程和各方面对法律草案二次审议稿提出的意见作出的总结⏹常委会组成人员召开分组会议对法律草案三次审议稿再进行审议，在当次会议上提出意见，法律委员会根据委员们的意见再对草案三次审议稿进行必要的修改，提出建议表决稿，如果没有大的意见，由委员长会议决定提请常委会全体会议表决，以常委会全体组成人员的过半数通过。

二、审议步骤全国人大对于被列入大会议程的法律案的审议步骤有以下方面：第一、在全体会议上，由提案机关或人员或者指派有关人员向大会作法律草案的说明。

说明的内容一般包括：立法理由、法律草案的起草经过、法案的基本精神及主要问题等。

第二、各代表团和有关的专门地进行审议，向大会主席提出审议意见，并印发会议。

第三、法律委员会各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律草案进行统一审议，并向大会主席团提出审议结果的报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见，应当有审议结果报告中予以说明。

第四、大会主席团审议通过上述报告和修改稿后，印发会议，并将修改全的法律草案提请大会全体会议表决。

对法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。

⏹全国人民代表大会常委会审议法律案的步骤有：第一、在全体会议上听取提案人的说明，由人大常委会分组会议进行初步审议。

⏹第二、由专门委员会和法律委员会进行审议，提出法律草案修改情况和主要问题。

⏹第三、在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。

⏹第四、由法律委员会对法律案进行统一审议，提出关于法律草案审议结果的报告。

⏹第五、在全体会议上，听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

⏹第六、常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。

三、审议时间的限制⏹在我国，根据《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第５０条的规定，代表大会全体会议上的发言的，每人可以发言两次，第一次不超过１０分钟，第二次不超过５分钟。