PPP项目公司的控制权应如何分配

PPP项目公司的控制权应如何分配

公司控制权主要通过公司治理结构来现实，即通过股东会、董事会、监事会和经理层的选举与职责界定，来具体分配公司的经营决策权、人事权、财务管理权、收益分配权等。

1. PPP项目公司的股权结构、决议机制及政府方出资代表的一票否决权

目前PPP项目实务中PPP项目公司的主要类型是有限责任公司，其股东结构按照出资比例可分为三类：

第一类是社会资本全资控股。对于相对比较成熟、易于监管的项目，由由资金与运营实力的社会资本全额出资设立项目公司，全资控股，避免股权结构复杂化;

第二类是政府出资代表象征性参股。政府为了获得一票否决权和知情权，象征性地出资较小的比例，一般在5%—10%左右;

第三类是政府出资代表实质性参股，一般在10%—40%。由政府和社会资本共同出资满足项目资金需求，这就需要考虑到地方政府财力、项目规模、项目自偿率等多种因素，做好财务方案的平衡，来确定合适的股权比例。

需要注意的是，PPP模式的核心在于公私合作，而控制权让渡给社会资本越多，其私有化特征越强，进而社会资本承担风险成本越高，所获收益越大;反之，PPP项目公司中控制权让渡给政府方出资代表越多，社会资本收益、处分的权利也就越少。换言之，特定的公共项

目选择何种PPP模式，就决定了项目公司中控制权的分配，但原则上，政府方出资代表在项目公司中的股权比例和控制权配置都不宜过多。从笔者了解的情况来看，第一种类型由社会资本全资控股的类型较少，大部分是采用第二种类型和第三种类型。

在采用第二种类型和第三种类型中，股东会的表决机制有采用二级表决机制的，也有采用三级表决机制的。例如笔者提供法律服务的某项目，其股东会表决机制分为三级：一般事项由代表二分之一以上的表决权的股东通过;特别事项(如作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式、延长经营期限、制定和修改项目公司章程、对外担保、股权质押的决议)需要由代表三分之二以上表决权的股东通过;特别重大事项(涉及到民生保障、社会稳定且影响公众利益、公共安全、项目公司股权变动等)由全体股东一致通过。

但无论是二级还是三级表决机制，笔者认为，都应当允许政府方出资代表对特别重大事项(涉及到民生保障、社会稳定且影响公众利益、公共安全等)享有一票否决权，反之，除此之外，也不应扩大政府方出资代表的一票否决权事项范围。

2. PPP项目公司的董事会结构、决议机制及政府方出资代表委派董事的一票否决权

目前的PPP项目中，董事会的组成原则基本上是基于股东比例来分配各方委派的董事，但在政府出资代表行政性参股或实质性参股的情况下，政府方为了避免社会资本完全控制董事会，在委派董事人数上并不完全遵循股权比例。例如笔者提供法律服务某项目，政府方出资代表持项目公司10%股权，社会资本联合体持项目公司的90%股权(两联合体成员分别持有60%和30%股权)，董事会由五名董事组成，在分配董事成员时，政府方出资代表提名两名董事，社会资本共提名三名董事，其中持60%社会资本提名两名，持30%股权的社会资本提名一名，董事长由持60%股权的社会资本提名，副董事长由持10%股权的政府方出资代表提名。

董事会的决议机制为为一人一票，笔者认为，一般情况下董事会的所有决议事项均应当由三分之二以上的董事通过。但笔者也遇到比较特殊的情况，政府方出资代表要求对制订项目公司增加或者减少注册资本方案、发行债券方案、拟定项目公司合并、分立、解散或者变更公司组织形式以及延长经营期限方案采用董事会一致通过。并且政府方出资代表委派的董事对项目公司经营中涉及影响公共利益或公共安全的事项拥有一票否决权。笔者认为，政府方出资代表委派的董事之一票否决权应与政府方出资代表委派的股东代表享有的一票否决权相对应，应仅限于公共利益或公共安全的事项，不应扩大化。

3. PPP项目公司的监事会结构与决议机制

监事会是项目公司的监督机构，依法行使监督权，确保项目公司依法经营，维护股东利益。笔者认为，一般情况下，监事会没有特别重大事项需要一致同意，监事会可以采用全体监事的半数以上或三分之二以上通过。

4. PPP项目公司的经营管理层、职权及政府方出资代表的资金监管权

PPP项目公司经营管理层除董事会外，主要成员由经理、副经理、财务负责人、财务副负责人组成。项目公司经理，一般由社会资本提名。副经理可以社会资本提名，也可由政府出资代表提名，具体而言，如果政府方出资代表为象征性参股的，一般由社会资本联合体成员中持股相对少的一方提名，如果政府方出资代表为实质性参股的，则一般由政府方出资代表提名。按照相关法律规定，经理在董事会授权范围内开展项目公司具体的日常经营管理工作，副经理协助经理进行工作。项目公司财务总监一般由社会资本委派，财务副总监一般由政府出资方代表委派。正副经理和正副财务总监应由董事会聘任。

在目前的PPP项目实务中，政府方出资代表对于项目公司经营决策权、人事权、财务管理权、收益分配权等除通过上述公司治理机构

来完成外，对于财务管理权还会设置具体的财务管理制度来进行控制。政府方出资代表为了监督社会资本对项目公司资金的专款专用，确保项目顺利进行，一般均要求对项目公司资金进行监管。

一般情况下，政府方出资代表资金监管方式有三种：

第一种为事后监管，通过向项目公司提名副经理或财务副总监对项目公司资金使用行使知情权，要求项目公司每月向其提名的副经理或财务副总监提供财务周报、月报、年报，以对项目公司资金的专款专用进行监管。

第二种方式为事中监管，要求项目公司赋予其提名的副经理或财务副总监对资金的使用有签字权，即项目公司一定限额以上资金需经过副经理或财务副总监签字确认方可支出。

第三种方式为事前监管，即要求其提名的副经理或财务副总监与社会资本提名的财务总监一起担任项目公司的全部银行账户的联合签字人，并且作为联合审批人批准全部的现金收纳与支出，包括网上银行付款。

小结

由于PPP项目参与双方的特殊性，PPP项目公司与一般公司不同，其股东一方是代表公权力的政府方出资代表，因此一般公司的控制权分配不能完全适用于PPP项目公司。具体而言：