应急管理安监局日本考察报告

应急管理安监局日本考察报告

一、日本应急管理工作的主要特点

日本是经济高度发达的国家。由于地处地震和火山活动异常活跃的环太平洋地带和地形、气候等原因，日本也是地震、台风、海啸、

火山喷发、暴雨等自然灾害频发的国家。二十世纪五十年代末和九十年代初，日本先后发生了伊势弯台风、阪神大地震等重大灾害，国民

生命财产安全损失惨重，严重影响了经济社会发展。同时，伴随着经

济的高速发展，事故灾害和传染病蔓延等其他灾害不断增多。面对各种灾害特别是自然灾害的严峻挑战，日本高度重视防灾、减灾工作，

经过不断总结完善，形成了特色鲜明、成效显著的应急管理体系。其

主要特点是：

(一)应急管理法律体系健全完善

在预防和应对灾害方面，日本坚持“立法先行”，建立了完善的应急管理法律体系。1946年，国家颁布了《灾害救助法》。1961年制定颁布了《灾害对策基本法》。该法对防灾理念、目的、防灾组织体系、防灾规划、灾害预防、灾害应急对策、灾后修复、财政金融措施、灾害紧急事态等事项作了明确规定，是日本的防灾抗灾的根本大法，

有“抗灾宪法”之称。根据《灾害对策基本法》，日本还颁布了《河川法》、《海岸法》、《防沙法》等法律法规。目前，日本共制定应急管

理(防灾救灾以及紧急状态)法律法规227部。各都、道、府、县(省级)都制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规。一系列法律法规

的颁布实施，显著提高了日本依法应对各种灾害的水平。为了确保法

律实施到位，日本要求各级政府针对制订具体的防灾计划(预案)、防灾基本计划、防灾业务计划和地域防灾计划，细化上下级政府、政府

各部门、社会团体和公民的防灾职责、任务，明确相互之间的运行机制，并定期进行训练，不断修订完善，有效增强了应急计划针对性和

操作性。

(二)应急管理组织体系科学严密

日本建立了中央政府、都道府县(省级)政府、市町村政府分级负责，以市町村为主体，消防、国土交通等有关部门分类管理，密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。国家设立“防灾委员会”，负责制定全国的防灾基本规划、相关政策和指导方针，由内阁房负责协调、联络。“中央防灾委员会”的主席是首相，成员包括国家公安

委员会委员长、相关部门大臣，公共机构，如赤十字会、ntt电信公司、电台、广播电台和研究行业的有关学者组成。当发生较大规模的

灾害时,中央政府成立“非常灾害对策本部”。当发生特大灾害时,中央政府成立“紧急灾害对策本部”,由首相担任本部长。都道府县设

有防灾局(下设危机管理课)，负责制订地方防灾计划，综合协调辖区防灾工作。辖区内发生较大规模灾害时设置“灾害对策本部”，由知事任本部长。各市町村也有相应机构，负责实施中央和地方政府的防

灾计划，是应对灾害的主体。一般情况下，上一级政府主要向下一级

政府提供工作指导、技术、资金等支持，不直接参与管理。当发生自

然灾害等突发事件时，成立由政府一把手为总指挥的“灾害对策本部”，组织指挥本辖区的力量进行应急处置。除地震外，上一级政府

通常根据下一级政府的申请予以救援。

(三)公众防灾避灾意识强，自救互救能力高

日本十分重视应急科普宣教工作，通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识，提高自护能力,减少灾害带来的生命财产损失。

为纪念1923年9月1日的关东大地震，日本将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日到9月5日为“防灾训练周”。在此期间，通过组织综合防灾演练、图片展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟

体验等多种方式进行应急宣传普及活动。同时，将每年的1月17日定为“防灾志愿活动日”，1月15日至21日定为“防灾及防灾志愿活动周”。鼓励公众积极参加防灾训练，掌握正确的防灾避灾方法，

提高自救、互救能力。

政府部门及社会团体根据本地区有可能出现的灾害类型，编写形式多样、通俗易懂、多国语言的应急宣传手册，免费向公众发放，普

及防灾避灾常识。同时，社区积极组织居民制作本地区防灾地图。通

过灾害分析、实地调查、意见收集、编写样本、集体讨论、印刷发放

等环节，使居民了解本地区可能发生的灾害类型，灾害的危害性，避

难场所的位置、正确的撤离路线，真正做到灾害来临时沉着有效应对。日本将防灾教育内容列入了国民中小学生教育课程，通过理论授课、

观看影片、参观消防学校、参加应急训练等方式宣传应急知识，增强

应急意识，培养应急能力。同时，教育部规定学校每个学期都要进行

防灾演习。9月5日，应香川县知事的邀请，我们参加了香川县综合

应急演练，就有近100名中学生参与此次演练，经常的模拟演习不但锻炼了学生的逃生技能，也有助于消除他们在面对灾难时的恐惧心

理。在日本的县市，都建立了市民防灾体验中心。体验中心是集防灾

教育、防灾训练功能于一体的应急科普宣教基地，由政府出资建设，

免费向公众开放。体验中心内设有模拟地震体验室、模拟台风体验室、模拟烟避难体验室、模拟医护急救训练室、消防灭火训练室、防灾影

像播放室、模拟灾害处置游戏室、图片展示区、装备展示区等。公众

通过体验，感受不同类型、不同程度的灾害，增强防灾意识;通过实践，掌握基本的自救、互救技能。

(四)应急保障有力

一是建立了专职和兼职相结合的应急队伍。专职应急救援队伍主要有警察、消防暑员、陆上自卫队。兼职队伍主要是消防团成员。消

防团员由公民自愿参加，政府审查后，定期组织他们到消防学校接受培训，发给资质征，并提供必要的设施和装备。他们平时工作，急时

应急，属于应急救援自愿者。消防团员人数较多，是本地区防灾和互

助的骨干力量。日本企业消防队员由企业组建，保护企业的自身安全，紧急情况下，也接受政府的调遣。日本消防队伍分布密集，以香川县

为例，设23个消防暑，专职消防工作人员1163人;有17个消防团239个消防分团，消防团员达7697人。

二是应急设施齐备。充分利用中小学牢固的体育馆、教室和空旷的操场、公园等，建设了众多的应急避难场所，并在街道旁设置统一、易识别的“避难场所指示标志”，便于指引公众迅速、准确的到达应