第二章 地方政府体系的结构

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第一节 地方政府的层级结构
一、层级结构的含义 层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干 层次， 层次，并依上下隶属关系组合而形成的结构 。 地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系 而形成的， 而形成的，层级结构的具体表现也就是由这 种隶 属关系构成的地方政府体系的层级数。 属关系构成的地方政府体系的层级数。
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第四节 当代中国地方政府的功能结构 一、一般地域型地方政府 省、县、乡 二、民族区域型地方政府 自治的民族区域型地方政府、 自治的民族区域型地方政府、非自治的民族区域 型地方政府 三、城镇区域型地方政府 市辖区、 市、市辖区、镇 四、其他特殊地方政府
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第二章 地方政府体系的结构
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地方政府的层级结构 当代中国的地方行政层级 地方政府的功能结构
4 中国地方政府的功能结构
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从地方政府体系中各政府单位相互联系、 从地方政府体系中各政府单位相互联系、相互作 用的方式看， 用的方式看，地方政府体系的结构包括纵向的层 级结构与横向的功能结构，由此形成条块关系。 级结构与横向的功能结构，由此形成条块关系。
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三、西方国家的特殊型地方政府
联邦制国家： 联邦制国家：联邦首都被单独划出设置联邦直辖 区；尚未成为联邦成员但属于联邦领土地区由联 邦设置的地方政府 单一制国家也为解决民族问题、 单一制国家也为解决民族问题、语言矛盾等特殊 情况设置特殊型地方政府
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四、中国古代的特殊型地方政府 中国古代的特殊型地方政府 设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。 设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。 为突出首都、陪都政治地位而设置的府。 为突出首都、陪都政治地位而设置的府。 在未设地方政府的边境地区为巩固边防与内地统 治而设的军、军民卫所。 治而设的军、军民卫所。 为解决统治阶段内部矛盾和维护政治稳定而设的 特殊型地方政府。 特殊型地方政府。
通过层级化把整个行政区切成块块， 通过层级化把整个行政区切成块块，又通过部门 化把块快切成条条，从而形成条块结合的体系。 化把块快切成条条，从而形成条块结合的体系。
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条条是从中央延续到基层的各层级政府中职能相 似或业务内容相同的职能部门 块块是各个层级的地方政府 条块关系是“条条” 条块关系是“条条”与“块块”在政府实际运行 块块” 过程中形成的相互作用、相互影响的状态。 过程中形成的相互作用、相互影响的状态。
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三、不同层级地方政府单位的设置 1、基层地方政府单位的设置 、 应遵循两个基本原则：第一， 应遵循两个基本原则：第一，要便于当地居民行 务的民主权利； 使管理国家事 务的民主权利； 第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责， 第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责， 发挥其行政效益。 发挥其行政效益。
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二、投影与复制：各层级政府权力结构的一体性 投影与复制：
总体来看， 总体来看，中国各个层级政府职能部门设置的 规律有两条：一是上下对应、强调机构对口；二 规律有两条：一是上下对应、强调机构对口； 是由上到下，机构的数目、 是由上到下，机构的数目、规模层次递减
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（2）全省范围内垂直管理的条条 ） 地方税务总局、国土资源管理部门、 地方税务总局、国土资源管理部门、食品药品监 督管理局、工商行政管理局、 督管理局、工商行政管理局、省质量技术监督局 等。 2、接受双重领导的条条 、 地方政府中的绝大多数职能部门既受本级地方政 府统一领导、 府统一领导、又受上级政府主管部门的业务指导 或领导。 或领导。
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全国范围内垂直领导的职能部门集中于国务院系统 机构设置上分跨行政区域和按行政区划设置两种 中央部委、局负责下属垂直领导机构的人事任免、工 中央部委、局负责下属垂直领导机构的人事任免、 资福利、 资福利、经费和日常工作 垂直领导领域集中于宏观调控、 垂直领导领域集中于宏观调控、市场执法和监管 垂直领导部门在办公条件和经费保障上一般较为优越。 垂直领导部门在办公条件和经费保障上一般较为优越。
Hale Waihona Puke Baidu
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三、条条的类型 1、实行垂直管理的条条 、 上级政府的职能部门直接管理一些行政机关单位 和部门，其人员由上级职能部门直接任命， 和部门，其人员由上级职能部门直接任命，财务 和业务也由上级政府职能部门管理。 和业务也由上级政府职能部门管理。
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“大跃进”相国民经济调整时期，实行省、县、 大跃进”相国民经济调整时期，实行省、 人民公社三级制或省、 人民公社三级制或省、市、县、人民公社四级制 1958—1965年 1958—1965年)。 动乱时期，实行省、县、人民公社三级制或省、 动乱时期，实行省、 人民公社三级制或省、 人民公社四级制(1966 1977年 (1966— 地(市)、县、人民公社四级制(1966—1977年)。 改革开放时期，实行省、 改革开放时期，实行省、县(县级市)、乡三级制 县级市) 或省、 县级市) 乡四级制(1978年至今) (1978年至今 或省、市、县(县级市)、乡四级制(1978年至今)
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二、层级政府单位的类型与设置 直接与当地居发生关系， 直接与当地居发生关系， 承担直接治理职责的地 方政府，称为基层地方政府； 方政府，称为基层地方政府； 直接与中央政府发生关系， 直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督 指挥的地方政府，称为最高层级地方政府； 指挥的地方政府，称为最高层级地方政府； 介于前述两者之间的地方政府， 介于前述两者之间的地方政府，称中层地方政府
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2、最高层地方政府单位的设置 、 最高层地方政府并不直接面向居民， 最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政 府直接发生关系，具有较多的政治性质。因此， 府直接发生关系，具有较多的政治性质。因此， 最高层地方政府单位的设置应从国家政治需要出 遵循确保国家统一和政治稳定的原则。 发，遵循确保国家统一和政治稳定的原则。
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四、层级体制形成 一国地方政府层级结构的形成， 一国地方政府层级结构的形成，是一国国情的客 观产物， 的因素：人口、 观产物，取决于一系列复杂 的因素：人口、地域 面积、民族、历史、权力体制安排、 面积、民族、历史、权力体制安排、社会发展水 平等等。 平等等。 但最主要的仍然取决于政治上的需要， 但最主要的仍然取决于政治上的需要，取决于对 政治统治是否有利， 政治统治是否有利，取决于统治者对统治与管理 关系的认识、协调和处理。 关系的认识、协调和处理。
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1、按地域划分居民设置的一般型地方政府，主要 、按地域划分居民设置的一般型地方政府， 是为了满足维护政治统治和社会管理这种一般性 的共同要求。 的共同要求。 2、特殊型地方政府从其产生原因、设置目的及功 、特殊型地方政府从其产生原因、 能看，尽管从根本上讲是出于政治统治的需要， 能看，尽管从根本上讲是出于政治统治的需要， 但从具体产生原因上讲，它又可分为两种情况： 但从具体产生原因上讲，它又可分为两种情况： 政治性的特殊型地方政府和行政性的特殊型地方 政府。 政府。
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（1）全国范围内实行垂直管理的条条 ） 实行垂直管理的部委或国家局：中国人民银行、 实行垂直管理的部委或国家局：中国人民银行、 铁道部、海关总署、国家税务总局、民航总局、 铁道部、海关总署、国家税务总局、民航总局、 国家烟草专卖局、国家外汇管理局、国家邮政局、 国家烟草专卖局、国家外汇管理局、国家邮政局、 中国保监监督管理委员会、新华通讯社等。 中国保监监督管理委员会、新华通讯社等。 部委在地方的派出机构：审计署特派员办事处、 部委在地方的派出机构：审计署特派员办事处、 财政专员办事处、国家土地督察局、 财政专员办事处、国家土地督察局、国家海洋局 地方分局、国家煤矿安全监督局、 地方分局、国家煤矿安全监督局、出入境检验检 疫机构等
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3、中间层地方政府单位的设置 、 中层单位则正介于两者之间， 中层单位则正介于两者之间，其设置或基于管理 需要，或基于政治因素。 需要，或基于政治因素。 从功能类型看， 从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单 位的设置，主要是基于行政上的考虑， 位的设置，主要是基于行政上的考虑，而不是直 接出于政治上的需要。与之不同， 接出于政治上的需要。与之不同，中层单位中的 民族区域政府单位的设置， 民族区域政府单位的设置，则主要基于政治上的 考虑。 考虑。
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二、特殊型地方政府的特点 从数量上看，在同一层级中， 从数量上看，在同一层级中，特殊型地方政府为 数总是较少。 数总是较少。 特殊型历代都有，几乎各国都有。 特殊型历代都有，几乎各国都有。 从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。 从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。 在体制、组织和职能重点、 在体制、组织和职能重点、权限的某一方面或某 几方面与一般型政府不同。 几方面与一般型政府不同。
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第二节 当代中国的地方行政层级
一、地方层级的变化历程 国民经济恢复时期．大区、 国民经济恢复时期．大区、省、县、乡四级制或 大区、 乡五级制(1949 1953)。 (1949— 大区、省、县、区、乡五级制(1949—1953)。 “一五”计划建设时期，实行省、县、乡三级制 一五”计划建设时期，实行省、 或省县、 乡四级制(1954 1957年 (1954— 或省县、区、乡四级制(1954—1957年)。
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第二节
功能结构
一、产生的原因和类型划分 产生的原因和类型划分 地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。 地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。但 在现实中，为维护国家统一、政治稳定， 在现实中，为维护国家统一、政治稳定，便于管 理等较为突出的具体需要， 理等较为突出的具体需要，国家有时不得不基于 某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所不 同的特殊地方政府。 同的特殊地方政府。