第二章 地方政府体系的结构
第1章地方政府的组织结构
2.1 地方政府的体制结构
缺点： 第一，地方自治团体可能会存在本位主义； 第二，以地方利益和地方特殊性为借口， 使中央政府对全国性事务的政策不能落实； 第三，地方政府之间可能会囿于地方偏见 或地方狭隘的利益，在公共资源、公共产 品、公共事务的分配、提供和处理上产生 矛盾。
2.1 地方政府的体制结构
由本地居民选举产生、代表当地居民意愿的代议 机构，并由代议机构（权力机关）选出执行机关 即行政机关。 行政机关是中央和上级行政机关在当地的代表， 是它们的下级机关。而在各级权力机关之间只存 在法律监督和指导关系。 行政机关对产生它的地方权力机关负责，并接受 其领导。 地方各级行政机关之间存在上下隶属关系，都是 中央政府在当地的代表。
地方政府学概论
பைடு நூலகம்
21世纪公共管理系列教材
2.1 地方政府的体制结构
（2）混合体地方政府的优缺点(主要优点)：
第一，有利于发挥中央和地方两个积极性，能够使国 家的整体利益和地域的局部利益得以很好的协调地发 展； 第二，政治上分权和行政上集权的有机结合，从而保 证政府整体效益得到较好地发挥； 第三，有利于提高行政效率，国家通过在各级行政机 关之间建立起上下隶属的领导关系，保证了全国行政 的基本统一和一致； 第四，有利于发扬政治民主，国家承认地域居民对当 地事务拥有的权力，由当地居民选举产生的政府进行 治理，推进了政治民主在地方的发展。
3.混合体地方政府
十月革命胜利以后，依据巴黎公社政权建设 的经验，在苏联产生的地方政府，后被二战 后产生的社会主义国家，包括东欧与中国等 所仿效。由于民主集中制是社会主义国家的 基本组织原则，这种地方体制又被称之为民 主集中制体的地方政府。
2.1 地方政府的体制结构
（1）混合体地方政府的基本特征：
中国地方行政组织构架
中国地方行政组织构架中国是一个国家统一的多民族国家，拥有辽阔的国土和复杂的地理环境，因此地方行政组织的构架十分复杂且丰富多样。
地方行政组织是国家的重要组成部分，负责具体的地方事务管理和服务。
本文将从地方行政组织的概念、职能、分类和构架等方面介绍中国地方行政组织的构架。
一、概念与职能地方行政组织是指国家对地方行政事务进行管理的机构，包括地方政府和地方行政机构。
地方政府是指代表国家管理一个行政区域的政权机关，包括人民政府和人民代表大会。
地方行政机构是指在地方政府领导下，进行具体的行政工作的机构，包括各级行政部门、事业单位和社会团体等。
地方行政组织的职能主要包括以下几个方面：1.执法管理：地方行政组织负责对地方行政事务进行管理和执法。
2.行政服务：地方行政组织负责提供基本公共服务，包括教育、医疗、住房、就业等方面的服务。
3.公共管理：地方行政组织负责管理行政区域内的公共事务，包括交通、环保、城市规划、安全等方面的管理。
4.地方立法：地方行政机构负责对地方行政事务进行规范和制定地方法规。
5.维护社会稳定：地方行政组织负责维护社会稳定和促进社会发展。
6.其他职能：地方行政组织还负责其他方面的工作，如统计、档案管理、宣传等。
二、分类根据中国地方组织的性质和功能不同，可以将地方行政组织分为以下几种类型：1.政府组织：政府组织是国家权力机关的一种，是代表国家行使行政职权的机关。
政府组织包括省级政府、市级政府、区级政府等。
2.党政组织：党政组织是指以党和政府为主体的组织，其任务是在实现党的基本路线、纲领和决议的基础上，代表国家管理地方行政事务。
党政组织包括党委、政府、人大和政协等。
3.职能性组织：职能性组织是指在地方政府领导下，具有独立法人资格并主要从事专门工作的机构。
职能性组织包括教育、医疗、交通、环保等方面的机构。
4.事业单位：事业单位是指在地方政府领导下，具有一定独立法人资格，主要为社会公共利益服务的机构，主要包括公立学校、公立医院、公共图书馆等。
地方政府的组织结构课件
02
地方政府的组织架构
地方政府 构的核心，负责执行地方政府的 政策和决策，包括教育、卫生、 公安、交通等部门。
02
这些部门在地方政府的领导下， 负责各自领域的政策制定和执行 ，为当地居民提供服务和管理。
地方政府的附属机构
地方政府附属机构是指隶属于地方政 府的机构，包括地方国有企业、事业 单位、社会团体等。
推进人事制度改革
完善绩效考核体系
完善干部选拔任用机制，加强公务员队伍 建设。
建立科学的绩效考核指标体系，激励公务 员积极履行职责。
06
地方政府与民众的关系
地方政府与民众的互动方式
民众参与决策
地方政府应积极鼓励民众参与决 策过程，通过听证会、座谈会等 方式收集民意，提高决策的科学 性和民主性。
信息公开与透明
某市简化企业开办流程
通过整合各部门职能，实现企业开办流程的简化，提高了行政效率。
某县政策执行创新
结合地方实际情况，创造性地执行国家政策，取得了良好的政策效果。
某乡镇公共服务提升计划
通过改善公共服务设施和培训服务人员，提高了乡镇的公共服务水平。
某市行政人员素质提升工程
实施行政人员素质提升工程，提高了行政人员的服务意识和工作效率。
04
地方政府的行政效率
地方政府行政效率的评估指标
行政流程效率
评估地方政府在处理事务、审 批项目等方面的流程是否简洁
高效。
政策执行力度
衡量地方政府对国家政策的贯 彻执行情况，以及政策实施的 效果。
公共服务质量
评价地方政府提供的公共服务 水平，包括教育、医疗、交通 等方面的服务质量。
行政人员素质
评估地方行政人员的专业能力 、服务态度和工作效率等方面
第二章 中国政府机构及改革
(二)机构编制管理的主要任务
实行"三定" 实行"三定" 就是指定职能,定机构,定编制.
第二节 政府机构设置的原则
一,职能优先原则.明确职能,以职能为依据设 职能优先原则. 置和改革政府机构. 完整统一原则. 二,完整统一原则.职能,目标,机构,指挥都 要完整统一. 管理幅度与管理层次相适应的原则. 三,管理幅度与管理层次相适应的原则. 1.定义:管理幅度是指一级行政机关或一名上级领 1.定义 定义: 导者直接领导和指挥的下属人员或机构的数目; 导者直接领导和指挥的下属人员或机构的数目; 管理层次是指纵向管辖的等级层次. 2.关系:组织规模一定,管理层次与管理幅度成反 2.关系 关系: 比. 3.管理幅度与管理层次要相适宜 :幅度不宜过宽, 3.管理幅度与管理层次要相适宜 层次不宜过多.
五,精简与效能原则
精简与效能原则具体包含三层意思: 精简与效能原则具体包含三层意思: (1)机构设置要精简 (1)机构设置要精简 (2)人员编制要精干 (2)人员编制要精干 (3)办事程序要简化 (3)办事程序要简化
六,依法设置原则
依法设置原则有两层含义: 依法设置原则有两层含义: 一是政府机构设置程序要依照有关法律法 规进行.机构的设立,变更,合并或撤销, 都要严格依照法定程序. 二是依照法律法规确定有关政府机构的各 项规范.政府机构的性质,名称,职责, 级别,编制,隶属关系等,都要依照法定 程序进行.
从100个减为61个,编制从5.1万人减为3万人. 100个减为61个,编制从5 万人减为3
(二)1988年机构改草 提出转变政府职能的概念;提出政企 )1988年机构改草 提出转变政府职能的概念; 分开,党政分开的原则.1988年:国务院部委由45 1988年:国务院部委由45
第二章 地方政府体系结构
地方政府学第二章地方政府体系结构地方政府体系的结构是指地方政府单位组合成地方政府体系的方式。
地方政府体系的结构反映了地方政府体系中的整体与部分及部分与部分的关系。
从地方政府体系中各政府单位相互联系、相互作用的方式看，地方政府体系的结构包括两个方面，即纵向的层级结构和横向的功能结构。
第一节层级结构一、层级结构的含义层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干层次，并依上下隶属关系组合而形成的结构。
地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系而形成的，层级结构的具体表现也就是由这种隶属关系构成的地方政府体系的层级数。
请分别谈谈行政体地方政府、自治体地方政府、以及民主集中制地方政府下的政府单位间隶属关系。
行政上的领导关系隶属关系法律上的监督关系地域上的包含关系二、层级政府单位的类型地方政府单位从层级上通常分为三类：第一，直接与当地居发生关系，承担直接治理职责的地方政府，称为基层地方政府；第二，直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督指挥的地方政府，称为最高层级地方政府；第三，介于前述两者之间的地方政府，称中层地方政府。
三、不同层级地方政府单位的设置(一)基层地方政府单位的设置两个基本原则：第一，要便于当地居民行使管理国家事务的民主权利；第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责，发挥其行政效益。
从上述原则出发，在设置基层地方政府单位时，应充分考虑其辖区的规模。
辖区规模地理条件居民状况(二)最高层地方政府单位的设置最高层地方政府单位的设置应从国家政治需要出发，遵循确保国家统一和政治稳定的原则。
从这一原则出发，政治因素应是设置最高层级地方单位时的首要考虑因素。
请谈谈当前中国最高层地方政府设置中的政治考虑因素。
数量设置最高层地方政府设置辖区构成调整变动(三)中间层地方政府单位的设置中层单位介于两者之间，其设置或基于管理需要，或基于政治因素。
从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单位的设置，主要是基于行政上的考虑，而不是直接出于政治上的需要。
中国地方政府结构
中央委员会
中央军委 大军区 党委 集团军 党委 师党委 省、自治区、 直辖市党委 市、地、州党委
中央国家 机关党委
国务院行政主管 部门党委 省级行政主管 部门党组 市级行政主管 部门党组 区县职能部门 党委或党组
企事业单位 党委或支部
团党委
Hale Waihona Puke 区、县党委 乡、镇、街道 党委 村（居）委会 党支部
营党委
连党支部
党政结构（以洪山区为例）
地方政府机构类型
第1级
地方政府
第2级
办 公 机 构
工 作 部 门
直 属 机 构
直 属 事 业 单 位
议 事 协 调 机 构
办 事 机 构
派 出 机 关
第3级
二级主体的内设机构
二级主体的派出机构
机构内的机构
政府机构类型：
人大常委会会议每2个月至少举行1次，由人大委员会主任召集。人大常 委会主任会议处理常委会的日常工作。人大常委会还设立各种专门委员 会、特定问题调查委员会。 人大联络处不是一级地方国家权力机关，主要担负在省级人大常委会和 地区所属各县人大常委会之间的情况沟通工作。
省级人大设立常委会设立的时间
法院体系
最高法院
省 自治区 直辖市
其 他 专 门 法 院
石 油 法 院
农 垦 法 院
森 林 法 院
海 事 法 院
铁 路 运 输 法 院
高级法院
省、自治区内按地区设立 直辖市内设立
军 事 法 院
省、自治区辖市的
自治州内的
专门法院根据需要设置
中级法院
县和（县级）市的 自治县的 市辖区的 基层法院
按照行政区划设置
检察院体系
地方政府权力结构
地方政府权力结构绝对议行合一体制英国议会委员会制1.议会由本行政区域选民依法选举议员组成，集体行使议决权；2.议会内设各种委员会，由人数不等的议员组成，这些委员会作为议会的执行机构负责执行议会的决议和相应领域的社会公共事务的管理；3.在委员会下依法设置相应的行政机构，由议会任命各种常任官员并雇佣相应的工作人员，根据议会的决议，在委员会的领导和监督下实施对社会公共事务的管理。
4.在议会委员会制下，不存在单独设立的地方行政机关，也不存在专设的地方行政首长。
5.地方行政首长的某些礼仪性的职责，由议会的主持人承担。
议会主持人由议会选举产生，在郡、区、社区或教区称为主席，在具有城市地位的地方称为市长。
主席或市长通常从议会议员中产生，也可在符合议员候选人资格的当地居民中产生。
主席或市长主持议会会议，对外代表地方政府，但不得介入政党政治，不得从事地方议员的工作。
相对议行合一体制德国市行政主任制1.代表机关称为议会，由选民直接选举产生，议会内设立专门委员会。
2.议会选出议长、副议长，又称为市长、副市长。
市长是本市名誉上和礼仪上的最高领导人。
3.议会选出管理委员会承担执行权，由市长担任该委员会主席。
市管理委员会审议各专门委员会提交的各项建议，经讨论后向议会提出意见，由议会做出决议。
各专门委员会依据各自分工的领域，就有关事项进行准备，向市管理委员会提出建议。
专门委员会举行会议时，应邀请行政部门的负责人列席，以供咨询。
4.管理委员会任命一名行政主任为市行政首长。
该行政首长在市管理委员会领导下工作，承担行政领导责任，负责协调、管理各行政部门，负责议会决议在各行政部门得到落实。
5.在市行政主任制下，市政府的权力配置和运作是：专门委员会在行政部门协助下向管理委员会提出建议，管理委员会讨论后做出决定交议会审议，议会做出决定后，由管理委员会交行政主任组织实施。
议决权属议会；执行权属管理委员会；行政权由行政主任承担。
绝对议行分立体制美国强市长议会制1.议会和行政机构分设，分别行使议决权和行政权2.市长和市政府的地位高于市议会的地位，市长和市政府职能部门的长官不得兼任市议员3.市长和市议会都有由市选举产生4.职能部门的升官由市长任免并对市长负责5.市长拥有地方性法规的立法权，市长有权否决议会已经通过的地方性法规，但如果该议案已2/3多数再次通过，市长必须接受6.市长可任命一位专业人士担任首席行政官，由他根据市长授权处理市政府的日常行政事务并对市长负责相对议行分立体制法国市政府体制1.法国的市政府由市议会和市长构成。
地方政府学南勇浩
地方政府学南勇浩集团文件发布号：（9816-UATWW-MWUB-WUNN-INNUL-DQQTY-《地方政府学》第一章导论地方地方政府地域性政府地方政府学1.如何从内涵上理解地方政府？2.如何从外延上理解地方政府、3.地方政府的基本特征有哪些？4.谈谈你对地方政府在社会生活中的角色定位的认识。
第二章地方政府的组织结构地方政府的体制结构地方政府的层级结构地方政府的功能结构地方政府的权力结构行政体地方政府自治体地方政府混合体地方政府高层地方政府中层地方政府基层地方政府一般地域性地方政府城镇型地方政府民族自治型地方政府议行合一1.地方政府的组织结构分为几种类型？2.行政体地方政府的利弊有哪些？3.自治体地方政府的基本特征是什么？4.地方征服的层阶结构有那些特点？5.影响地方政府层级结构设置的因素包括哪些？6.地方政府功能结构的设置主要出于什么考虑？7.我国一般地域性地方政府设置现状有什么特点？8.地方政府的权限有什么特点？第三章地方政府的基本职能政府职能地方政府的政治职能地方政府的经济职能地方政府的社会职能地方政府的文化职能地方政府职能转变1.地方政府的智能有那些特点？2.影响地方政府职能能配置的主要因素有哪些？3.试论地方政府职能配置的原则和途径。
4.简述地方政府的经济职能。
5.简述地方政府的社会职能。
第四章地方政府的主要关系地方政府间关系地方政府纵向关系指责同构地方政府横向关系地方保护主义1.简述地方政府间关系的内涵及其表现形式。
2.地方政府间关系的主要特点是什么？3.影响地方政府间纵向关系的因素有哪些？4.简述地方政府间纵向关系的调节手段？5.试析我国地方政府间纵向关系的特点和存在问题。
6.地方政府间横向关系有哪些主要特点？7.从地域上可以把地方政府间纵横向关系划分为那儿种类型？8.从行为模式上可以把地方政府间的横向关系划分为那儿种类型？9.地方政府与其他社会组织的关系包括那些层面？第五章地方政府的管理范围？管理地方政府管理地方政府内部管理机关事务管理政府公开地方政府人力资源管理地方政府公共管理1.地方政府管理的含义与范围是什么？2.地方政府管理的特点主要有那些？3.结构实际谈谈地方政府政务公开的意义和途径。
地方行政体制及运行机制
地方行政体制及运行机制一、地方行政体制在我国，地方行政体制是指在国家统一领导下，按照不同层级的分工，实行各级地方政府组织形式和职权划分的体制。
地方行政体制主要包括省级、市级、县级和乡级四个层级。
每个层级的地方政府有其独特的职能和权责，以实现有效的地方治理和公共服务分配。
1. 省级地方行政体制省级地方政府是全国各级地方政府的最高层级，负责领导和管理所辖行政区域的政务工作。
省级地方政府下设各类部门和机构，如省人民政府、省人大、省政协等，拥有最高的行政权力和管理权力。
2. 市级地方行政体制市级地方政府是省级地方政府直接下辖的行政层级，负责领导和管理所辖市区的政务工作。
市级地方政府下设各类部门和机构，如市人民政府、市人大、市政协等，履行具体的地方行政管理职责。
3. 县级地方行政体制县级地方政府是省级地方政府下设的行政层级，负责领导和管理所辖县区的政务工作。
县级地方政府下设各类部门和机构，如县人民政府、县人大、县政协等，实行基层治理和服务职能。
4. 乡级地方行政体制乡级地方政府是县级地方政府下设的基层行政层级，负责领导和管理所辖乡镇村的政务工作。
乡级地方政府下设各类部门和机构，如乡镇人民政府、村委会等，为广大农村居民提供基层公共服务和管理。
二、地方行政运行机制地方行政机制是指地方政府和社会组织之间协调合作、权责划分、管理决策等规范和程序的总称，是地方行政管理的基本组织形式和运作机制。
1. 决策机制地方政府的决策机制主要包括政府决策机制和群众参与机制。
政府决策机制是指地方政府根据法律法规和行政程序，制定政策、计划、法规等措施的过程。
群众参与机制是指地方政府通过听取群众意见、开展民主讨论等形式，提高政策决策的科学性和民意参与度。
2. 实施机制地方政府的实施机制主要包括政府执行机制和社会监督机制。
政府执行机制是指地方政府按照法律法规和政策要求，组织部门、单位和个人，推动政策措施的具体实施。
社会监督机制是指广泛吸纳社会各界的监督意见和建议，加强对地方政府行政行为的监督和评价。
第二章地方政府的组成与职能
第二章地方政府的组成与职能
组织与机构是地方政府的骨架，也是地方政府职能发挥的主体。
地方政府机构设置是否合理得当，直接影响地方政府的公共服务的职能与效率。
本章概括分析了地方政府的组成、结构与职能，并针对地方政府的结构、职能和地方政治中存在的一些问题进行了探讨。
通过本章的学习，了解中国地方政府的基本构成、地方政府机构设置的基本理论；掌握地方政府的主要职能，理解地方政府职能发展的一般趋势、职能划分的基本依据；理解中国地方政府机构设置存在的问题及机构改革优化的必要性。
中国地方政府的系统结构_徐仁璋
中国地方政府的系统结构徐仁璋 社会作为一个巨系统,它是由生产力系统、经济基础系统和上层建筑系统所构成。
在这三大系统中又分别包含若干子系统。
如上层建筑系统可分为政治上层建筑系统和思想上层建筑系统。
在政治上层建筑中,国家是最主要的子系统。
地方政府作为国家对其领土划分而形成子项,属于国家系统中的一个相对独立的组成部分。
因此,我们对地方政府结构在社会大系统中的方位的确定,必须参照国家在社会系统中的方位。
我们说美国是联邦制国家,中国是单一制国家,这是从最高层次上讲一个国家的结构。
然而,无论是联邦制的美国,还是单一制的中国,它们均是由高层结构单元到基层结构单元多个结构层次组成的,整个国家从高层到基层的安排,就是一个国家的地方行政体制结构。
可见,地方政府既是国家系统的子项,又是一个相对独立的自组织系统结构。
一、地方政府结构的组合方式组成地方政府结构的各个地方政府,它们只有按照特定的方式组合起上下衔接、左右协调的网络,在形成有机整体系统的基础上才能有效地发挥其功能。
地方政府结构的组合方式就其实质来说,是由该国的民族状况、历史传统、经济发展水平和政治统治与社会治理的需要而决定的,是通过各级、各类地方政府的行政管理活动体现出来的。
因此,地方政府结构的排列组合及其各个地方政府相互关系的形成,都与政府的行政管理活动有关。
从地方政府结构中各个地方政府彼此间相互联系、相互作用建立起来的结构模式看,形成地方政府体制结构的组合方式有两种:一是层级化,二是类型化。
层级化构成地方政府的纵向结构(称为层级结构),类型化则构成地方政府的横向结构(称为类型结构),两者的有机结合便构成了地方政府的整体结构。
(一)纵向组合的层级化层级化:是指地方政府结构中的各个地方政府在纵向上分为若干层次,从上到下保持一定的数额,采取层级控制管理,一级管一级,下级对上级负责,管理范围逐渐缩小。
层级化的上下衔接,是由结构内各结构单元不同的行政隶属关系组合而成的。
地方政府结构PPT课件
地方政府结构
宪政结构
地方人大人 常委会
地地地 方方方 法政检 院府察
院
党政结构
地方党委
领 导
科层结构
各各各各各 级级级级级 人党政法检 大委府院察 间间间间院 关关关关间 系系系系关
系
1
国家 主席 国务院
省级人民政府
（二）科层结构
全国人民代表大会
常务 委员会
中央军事 委员会
全国 政协
1980.1
福建
1979.12
贵州
1980.1.15
湖南
1979.12
宁夏
1980.1.15
广东
1979.12
湖北
1980.1.17
广西
1979.12
河北
1980.2
四川
1979.12
吉林
1980.4
云南
1979.12
天津
1980.6
陕西
1979.12
海南
1988.8
甘肃
1979.12
重庆
1997.6.18
山东
1979.12
5
（全国人大常委会办公厅新闻局根据各地提供的数据汇总）
2.各级地方政府
各级地方人民政府是地方政府结构中的主体部分，是地方各级国家权力 机关的执行机关，对本级人大及其常委会负责并报告工作，同时，对上 一级国家行政机关负责并报告工作。
地方各级政府实行行政首长负责制。
地方政府组成： 组成部门：政府办公厅（室）、各职能部门。 直属机构：负责某一方面专业性较强的行政事务机构，其地位低于组成
省级人民 代表大会
常务 委员会
最高法院
最高检察院
《地方政府治理》地方政府及其结构解读
2.2.3 基层地方政府
• ３.管理方式
– 由于辖域范围内不再存在更低层级地方政府单 位，一切行政管理事务都需自身完成，其主要 的管理方式是直接为居民基本生活提供服务。 – 规模较大的基层地方政府单位，在其下辖地域 可能存在派出机关或办事机关，接受委托执行 一些行政管理的事务，但仍应属于基层地方政 府自身的职责。
2.2 地方政府的层级结构
2.2.1概述
2.2.2高层地方政府 2.2.3基层地方政府 2.2.4中层地方政府
2.2.1 概述
• 1.内涵与特点
– 地方政府层级机构的内涵：层级结构是指地方 政府单位之间在纵向上按照一定关系而形成的 组合方式。地方政府的层级结构纵向上的关系 表现为三种情况： • 第一种是行政上的领导关系； • 第二种是法律上的监督关系； • 第三种是行政区划上的包含关系 。
– （3）自治体地方政府的优缺点
– 优点： • 第一，能代表民意，吸引当地居民参与本地 事务的管理，有效地监督政府的行为； • 第二，能促进地方民主政治建设，提高民众 的民主意识和民主技能； • 第三，能发挥地方的积极性，提高政府工作 的效益。
2.1 地方政府的体制结构
– 缺点： • 第一，地方自治团体可能会存在本位主义； • 第二，以地方利益和地方特殊性为借口，使 中央政府对全国性事务的政策不能落实； • 第三，地方政府之间可能会囿于地方偏见或 地方狭隘的利益，在公共资源、公共产品、 公共事务的分配、提供和处理上产生矛盾。
• 地方政府的作用 政治作用－－政治统治 民主政治 公共管理 社会作用－－提供环境 促进进步
第2节 地方政府的组织结构
关键术语： 体制结构 层级结构 功能结构 权力结构 行政体地方政府 自治体地方政府 混合体地方政府 高层地方政府 中层地方政府 基层地方政府 一般地域型地方政府 城镇型地方政府 特殊型地方政府 议行合一地方政府 议行分立地方政府
地方政府学课件整理
第一章导论第一节地方政府的基本范畴一、地方政府的内涵与外延（一）不同视角下的地方政府1.从内涵的视角看，主要有四种见解：英美学者：地方政府是以地方自治为目的的。
法德学者：常用地方行政的概念，认为地方政府的管理强调的是行政权。
日本学者：用地方公共团体表述地方政府，是独立于中央政府的法人。
设立的理论基础是地方自治和分权。
中国学者：从“地方政权机关”到追求“司法独立”，逐渐认同地方政府是由地方议决机关和执行机关组成的政府单位。
2.从外延的视角看，有两种观点：（1）单一制国家中央以下地域性政府都属于地方政府。
（2）联邦制国家联邦组成单位以下的区域性政府才被视为地方政府。
特别强调的一个问题：地域性政府与地方政府的概念区别地域性政府泛指一个国家内的所有组成单位，无论是联邦制，还是单一制。
地方政府是指单一制国家内中央政府以下的所有地域性政府或联邦制组成单位之下的地域性政府。
（二）地方政府的界定地方政府是由中央政府或联邦成员政府为治理部分地域或部分地域的某些社会事务而依法设置的、由地方议决机关和地方执行机关组成的政府单位。
二、地方政府的基本特征（一）地域特定性地方政府只能在辖区内进行管理和服务。
（二）地位双重性既扮演执行者角色，又扮演领导者角色。
（三）权力的有限性权力的非主权性，职权的局部性。
（四）职能的社会性相对中央政府，较多承担社会管理职能。
（五）结构的差异性外部结构差异，内部结构差异。
三、地方政府的角色定位（一）地方政府是国家和地方实施有效治理的管理者。
（二）地方政府是地方公共政策、公共产品和公共服务的提供者。
（三）地方政府是中央政府和地方非政府主体双重利益的代表者。
（四）地方政府是民主政治的建设者。
第二节地方政府的历史沿革一、国外地方政府的历史发展（一）古代国家的地域性政府1.古希腊的地域性政治实体2.古罗马城邦的自治市和行省3.古埃及前王朝的州4.古巴比伦王国的地域性政府5.古印度的行省和村社早期国家的分区治理机构还不是严格意义上的地方政府，只能说是地域性政府。
第二章_中国政府的组织结构
小结
政府职能就是政府在国家和社会生活中所承担的职责或作用。 政府职能就是政府在国家和社会生活中所承担的职责或作用。 就是政府在国家和社会生活中所承担的职责或作用 具体来说，就是政府作为国家行政机关，为实现国家的意志、 具体来说，就是政府作为国家行政机关，为实现国家的意志、 使命和利益， 使命和利益，在一定历史时期内根据经济和社会发展的需要 而担负的职责和功能。 而担负的职责和功能。 公共行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能 公共行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能 作用。它包含政府的行政职责和行政功能。 作用。它包含政府的行政职责和行政功能。它反映着国家行 政管理活动的基本方向和实质，但不等同于国家职能， 政管理活动的基本方向和实质，但不等同于国家职能，不包 括国家活动的所有方面。从总体上看， 括国家活动的所有方面。从总体上看，公共行政职能具有阶 级性、服务性、多样性、动态性的特性。 级性、服务性、多样性、动态性的特性。
国 务
…
国 新 院 侨 务 办 社 讯 通 华
中 防 国
…
国 学 动 科 学 院 员 会 员 委 员 会 位
…
委
中国政府机关的结构
3）国务院 ） 国务院组成部门： ① 国务院组成部门：外交部、国防部、国家发和改委、商 务部、教育部等 国务院直属机构： ② 国务院直属机构：海关总署、国家税务总局、中国民用 航空总局、国家环境保护总局、国家统计局等 国务院办事机构： ③ 国务院办事机构：国务院侨务办公室、国务院港澳事务 办公室、国务院法制办公室、国务院研究室。 国务院直属事业单位： ④ 国务院直属事业单位：新华通讯社、中国科学院、中国 社会科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会等。 国家部委管理的国家局： ⑤ 国家部委管理的国家局：国家海洋局、国家邮政局、国 家文物局、国家烟草专卖局等。 ⑥ 国务院议事协调机构和临时机构
中国地方政府结构
检察院体系
最高检察院
省、自治区、直辖市检察院
其 他 专 门 检 察 院 铁 路 运 输 检 察 院
派出机构
省、自治区、直辖市检察分院 自治州、省辖市的检察院
军 事 检 察 院
市、县（自治县）、市辖区
检察院
根据需要设置 按照行政区划设置
派出机构
（三）党政结构
中国共产党是执政党，处于国家政权体系的核心位置。 （1）政府领导由党委推荐（政府自身没有对本级政府最高 领导职务的推荐权和任命权）。 （2）政府干部由党委管理（“党管干部”原则）。 （3）政府部门中设立有“党组”（党在政府机关、人民团 体、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立党组）。 （4）党对政府实行“分口负责，双重管理”。 地方党委将政府工作按照性质划分为若干个“口”（公交口 、财贸口、文教口、政法口），由同级党委副书记负责，以 加强对政府工作的领导。
省份 时间 省份 时间
西藏
青海 新疆 河南 北京 江苏
1979.8.14
1979.8 1979.9 1979.9.12 1979.12.13 1979.12
山西
内蒙古 黑龙江 江西 上海 安徽
1979.12.25
地方政府的组织结构
三、党的领导
• 3在地方政权结构中，党组织与政府机构对应存在， 政府在党的领导下处理各种国家事务，除了党和 国家的权力，并不存在其他真正的权力。在这样 的权力结构中，再把党的权力以组织的形式楔入 到行政机构，无论从权力关系还是从控制力度而 言，都没有太多的意义，实际上只是一种机构重 复设置行为。再者，与强化党的领导也没有太多 关系，党委强有力的政治领导以及一系列的行政 干预已经完全可以保证它对政府的控制与支配地 位。
一、宪法结构
• 勿庸讳言，中共是一个以农民为主体的党，缺乏 统治经验，也缺乏各种专业人才，在面对国家治 理和建设事业难局的初创时刻，团结精英共同治 国的谋略至关重要。虽然在制宪之前的中国政府 其实并不算是真正意义上的联合政府，但政府中 民主人士的比例确实相当高：全国政协5个副主席 中有4人是民主人士；中央人民政府副主席6人中 民主人士占3人；中央人民政府委员56人中民主 人士达28人；政务院副总理4人里民主人士占2人； 在各部部长中民主人士居然占了20位，达三分之 二，连最高法院院长也是民主人士沈钧儒。中央 政府如此，地方各级政府也存在类似情况。
二、科层结构
• 碎片化的科层结构： • 不完整的行政首长负责制 • 部门利益至上
二、科层结构
• 更类似于帝制时代的科层结构： • 权力边界的模糊 • 行为的随意性 • 缺乏合法性
二、科层结构
• 当代中国政府的科层制问题： • (1)总体结构还存在一些前科层制阶段的问
题,如总体上政府职能范围与边界的模糊性、 纵向政府间的职责同构性、规则意识弱而 潜规则意识浓厚等 • (2)出现了一些后科层制阶段的问题,如政府 总体规模太大、机构臃肿、效率低下 • (3)缺乏法理型合法性的制度基础
一、宪法结构
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（2）全省范围内垂直管理的条条 ） 地方税务总局、国土资源管理部门、 地方税务总局、国土资源管理部门、食品药品监 督管理局、工商行政管理局、 督管理局、工商行政管理局、省质量技术监督局 等。 2、接受双重领导的条条 、 地方政府中的绝大多数职能部门既受本级地方政 府统一领导、 府统一领导、又受上级政府主管部门的业务指导 或领导。 或领导。
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第二节 当代中国的地方行政层级
一、地方层级的变化历程 国民经济恢复时期．大区、 国民经济恢复时期．大区、省、县、乡四级制或 大区、 乡五级制(1949 1953)。 (1949— 大区、省、县、区、乡五级制(1949—1953)。 “一五”计划建设时期，实行省、县、乡三级制 一五”计划建设时期，实行省、 或省县、 乡四级制(1954 1957年 (1954— 或省县、区、乡四级制(1954—1957年)。
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二、投影与复制：各层级政府权力结构的一体性 投影与复制：
总体来看， 总体来看，中国各个层级政府职能部门设置的 规律有两条：一是上下对应、强调机构对口；二 规律有两条：一是上下对应、强调机构对口； 是由上到下，机构的数目、 是由上到下，机构的数目、规模层次递减
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三、条条的类型 1、实行垂直管理的条条 、 上级政府的职能部门直接管理一些行政机关单位 和部门，其人员由上级职能部门直接任命， 和部门，其人员由上级职能部门直接任命，财务 和业务也由上级政府职能部门管理。 和业务也由上级政府职能部门管理。
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四、中国古代的特殊型地方政府 中国古代的特殊型地方政府 设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。 设置在少数民族聚居地区的特殊型地方政府。 为突出首都、陪都政治地位而设置的府。 为突出首都、陪都政治地位而设置的府。 在未设地方政府的边境地区为巩固边防与内地统 治而设的军、军民卫所。 治而设的军、军民卫所。 为解决统治阶段内部矛盾和维护政治稳定而设的 特殊型地方政府。 特殊型地方政府。
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3、中间层地方政府单位的设置 、 中层单位则正介于两者之间， 中层单位则正介于两者之间，其设置或基于管理 需要，或基于政治因素。 需要，或基于政治因素。 从功能类型看， 从功能类型看，中层单位中的一般地域型政府单 位的设置，主要是基于行政上的考虑， 位的设置，主要是基于行政上的考虑，而不是直 接出于政治上的需要。与之不同， 接出于政治上的需要。与之不同，中层单位中的 民族区域政府单位的设置， 民族区域政府单位的设置，则主要基于政治上的 考虑。 考虑。
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第四节 当代中国地方政府的功能结构 一、一般地域型地方政府 省、县、乡 二、民族区域型地方政府 自治的民族区域型地方政府、 自治的民族区域型地方政府、非自治的民族区域 型地方政府 三、城镇区域型地方政府 市辖区、 市、市辖区、镇 四、其他特殊地方政府
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全国范围内垂直领导的职能部门集中于国务院系统 机构设置上分跨行政区域和按行政区划设置两种 中央部委、局负责下属垂直领导机构的人事任免、工 中央部委、局负责下属垂直领导机构的人事任免、 资福利、 资福利、经费和日常工作 垂直领导领域集中于宏观调控、 垂直领导领域集中于宏观调控、市场执法和监管 垂直领导部门在办公条件和经费保障上一般较为优越。 垂直领导部门在办公条件和经费保障上一般较为优越。
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四、层级体制形成 一国地方政府层级结构的形成， 一国地方政府层级结构的形成，是一国国情的客 观产物， 的因素：人口、 观产物，取决于一系列复杂 的因素：人口、地域 面积、民族、历史、权力体制安排、 面积、民族、历史、权力体制安排、社会发展水 平等等。 平等等。 但最主要的仍然取决于政治上的需要， 但最主要的仍然取决于政治上的需要，取决于对 政治统治是否有利， 政治统治是否有利，取决于统治者对统治与管理 关系的认识、协调和处理。 关系的认识、协调和处理。
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1、按地域划分居民设置的一般型地方政府，主要 、按地域划分居民设置的一般型地方政府， 是为了满足维护政治统治和社会管理这种一般性 的共同要求。 的共同要求。 2、特殊型地方政府从其产生原因、设置目的及功 、特殊型地方政府从其产生原因、 能看，尽管从根本上讲是出于政治统治的需要， 能看，尽管从根本上讲是出于政治统治的需要， 但从具体产生原因上讲，它又可分为两种情况： 但从具体产生原因上讲，它又可分为两种情况： 政治性的特殊型地方政府和行政性的特殊型地方 政府。 政府。
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（1）全国范围内实行垂直管理的条条 ） 实行垂直管理的部委或国家局：中国人民银行、 实行垂直管理的部委或国家局：中国人民银行、 铁道部、海关总署、国家税务总局、民航总局、 铁道部、海关总署、国家税务总局、民航总局、 国家烟草专卖局、国家外汇管理局、国家邮政局、 国家烟草专卖局、国家外汇管理局、国家邮政局、 中国保监监督管理委员会、新华通讯社等。 中国保监监督管理委员会、新华通讯社等。 部委在地方的派出机构：审计署特派员办事处、 部委在地方的派出机构：审计署特派员办事处、 财政专员办事处、国家土地督察局、 财政专员办事处、国家土地督察局、国家海洋局 地方分局、国家煤矿安全监督局、 地方分局、国家煤矿安全监督局、出入境检验检 疫机构等
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二、层级政府单位的类型与设置 直接与当地居发生关系， 直接与当地居发生关系， 承担直接治理职责的地 方政府，称为基层地方政府； 方政府，称为基层地方政府； 直接与中央政府发生关系， 直接与中央政府发生关系，受中央政府直接监督 指挥的地方政府，称为最高层级地方政府； 指挥的地方政府，称为最高层级地方政府； 介于前述两者之间的地方政府， 介于前述两者之间的地方政府，称中层地方政府
通过层级化把整个行政区切成块块， 通过层级化把整个行政区切成块块，又通过部门 化把块快切成条条，从而形成条块结合的体系。 化把块快切成条条，从而形成条块结合的体系。
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条条是从中央延续到基层的各层级政府中职能相 似或业务内容相同的职能部门 块块是各个层级的地方政府 条块关系是“条条” 条块关系是“条条”与“块块”在政府实际运行 块块” 过程中形成的相互作用、相互影响的状态。 过程中形成的相互作用、相互影响的状态。
第二章 地方政府体系的结构
1 2 3
地方政府的层级结构 当代中国的地方行政层级 地方政府的功能结构
4 中国地方政府的功能结构
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从地方政府体系中各政府单位相互联系、 从地方政府体系中各政府单位相互联系、相互作 用的方式看， 用的方式看，地方政府体系的结构包括纵向的层 级结构与横向的功能结构，由此形成条块关系。 级结构与横向的功能结构，由此形成条块关系。
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二、特殊型地方政府的特点 从数量上看，在同一层级中， 从数量上看，在同一层级中，特殊型地方政府为 数总是较少。 数总是较少。 特殊型历代都有，几乎各国都有。 特殊型历代都有，几乎各国都有。 从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。 从稳定性上看，特殊型地方政府通常大都不稳定。 在体制、组织和职能重点、 在体制、组织和职能重点、权限的某一方面或某 几方面与一般型政府不同。 几方面与一般型政府不同。
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第二节
功能结构
一、产生的原因和类型划分 产生的原因和类型划分 地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。 地域治理就是地方政府主要的、基本的功能。但 在现实中，为维护国家统一、政治稳定， 在现实中，为维护国家统一、政治稳定，便于管 理等较为突出的具体需要， 理等较为突出的具体需要，国家有时不得不基于 某种特殊需要而设置一种与一般地方政府有所不 同的特殊地方政府。 同的特殊地方政府。
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第一节 地方政府的层级结构
一、层级结构的含义 层级结构是指各地方政府单位在纵向上分为若干 层次， 层次，并依上下隶属关系组合而形成的结构 。 地方政府层级正是由地方政府单位间的隶属关系 而形成的， 而形成的，层级结构的具体表现也就是由这 种隶 属关系构成的地方政府体系的层级数。 属关系构成的地方政府体系的层级数。
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2、最高层地方政府单位的设置 、 最高层地方政府并不直接面向居民， 最高层地方政府并不直接面向居民，而与中央政 府直接发生关系，具有较多的政治性质。因此， 府直接发生关系，具有较多的政治性质。因此， 最高层地方政府单位的设置应从国家政治需要出 遵循确保国家统一和政治稳定的原则。 发，遵循确保国家统一和政治稳定的原则。
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“大跃进”相国民经济调整时期，实行省、县、 大跃进”相国民经济调整时期，实行省、 人民公社三级制或省、 人民公社三级制或省、市、县、人民公社四级制 1958—1965年 1958—1965年)。 动乱时期，实行省、县、人民公社三级制或省、 动乱时期，实行省、 人民公社三级制或省、 人民公社四级制(1966 1977年 (1966— 地(市)、县、人民公社四级制(1966—1977年)。 改革开放时期，实行省、 改革开放时期，实行省、县(县级市)、乡三级制 县级市) 或省、 县级市) 乡四级制(1978年至今) (1978年至今 或省、市、县(县级市)、乡四级制(1978年至今)
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三、不同层级地方政府单位的设置 1、基层地方政府单位的设置 、 应遵循两个基本原则：第一， 应遵循两个基本原则：第一，要便于当地居民行 务的民主权利； 使管理国家事 务的民主权利； 第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责， 第二，要利于地方国家行政机关充分履行其职责， 发挥其行政效益。 发挥其行政效益。