小城镇建设土地利用论文

小城镇建设土地利用论文

摘要：土地是民生之本、发展之基、财富之母。土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性、根本性的问题，加强和改进土地管理，确保经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略，是推进我国城镇化的重要途径，也是集约用地和保护耕地的有效途径。土地利用问题是小城镇建设的核心问题之一，它直接关系着小城镇建设能否健康可持续发展。改革开放以来，随着我国城镇化步伐加快，小城镇数量猛增，伴随而来的土地利用矛盾和问题越来越突出，并逐渐成为小城镇建设与发展的不可忽视的制约因素。

一、小城镇建设中存在的土地利用问题

1、规划滞后。我国的土地利用规划编制与实施工作起步较晚，小城镇建设长期缺乏严密科学规范，与城市规划脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。另一方面，在小城镇发展过程中忽视乡镇级土地利用总体规划，城镇体系规划不完善，内容不完整，可操作性差，使乡镇土地利用总体规划流于形式，成为"纸上写写、嘴上说说、墙上挂挂"，难以真正发挥作用。事实证明，土地利用规划的滞后是目前我国小城镇建设中缺乏统筹和长远考虑，遍地开花，盲目贪大求全，追求高标准，造成小城镇用地规模失控的重要原因之一。

2、管理粗放。小城镇建设由于缺乏科学合理的统一规划，盲目追求超规模，在缺乏项目、资金和第二、三产业集聚规模的情况下，

必然导致粗放用地。目前我国大多数小城镇在用地结构方面普遍存在居住用地比重过大，公共设施和绿化用地比重偏少，公共服务设施配套不完善等问题。在小城镇用地布局方面，存在着企业、村庄和小城镇布局过于分散，城镇内部道路建设不规范，功能分区不明显，建筑密度和容积率低，建筑物布局零乱等问题，导致小城镇土地用地结构散、乱、差，土地利用率低下，城市集聚效益降低。

3、盲目扩张。一些地区缺少有效的节约用地措施和合理调度、约束手段，过多采取粗放式和外延扩张的用地模式，不合实际的贪大求全，盲目追求大广场、宽马路，出现了多征少用、多占少用、早征迟用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用、非法租用等现象，造成了土地资源的严重浪费。

4、滥用耕地。在小城镇发展初期，多数地区采取低成本扩张政策，"以地生财"，大量占用耕地为代价。这种重外延，轻内涵的小城镇发展模式，使小城镇的用地规模无限制的向外扩张，耕地占用面积迅速增加。据统计，近年来我国迅猛发展的小城镇新增建设用地80%以上为扩展周围用地，60%以上面积为良田沃土。全国平均每年净减少耕地433万亩，在2800多个县（区）中，已有600多个低于联合国粮农组织确定的人均耕地0.8亩的警戒线。由于耕地占补不能得到平衡，造成耕地面积连年减少，粮食播种面积下降，粮食总产量和人均粮食占有量连续几年减少，严重影响国家粮食安全和经济社会可持续发展。

5、违规操作。按照相关法律规定，除国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田外，其他建设都不得占用基本农田。然而，一些地方政府不按法定程序操作，或将基本农田谎报为一般土地获得批准，或在土地出让中不挂牌或假拍卖，或在征用后擅自改变土地的性质用途，有的甚至不经批准强征强拆强占。一些地方政府为了实施新城新区建设或满足外来客商要求，在未征得农民同意和没有国家批文前提下，强拆农民房屋，强占农民承包地和宅基地。在违规蛮行中，耕地一次次被变通，规划，强占。其次是补偿安置不到位，损害群众合法权益。近年来，因土地纠纷而集体上访、常年上访的事件屡见不鲜，严重影响了社会安全稳定。

6、滋生腐败。管理失范为滋生腐败提供了温床和土壤，在土地资源"寸土寸金"的时代，一大批高官纷纷栽在"土"字上。如在2009年1月到2010年8月，全国检察机关立案查办国土地资源领域职务犯罪案件1978件，其中贪污贿赂犯罪1715件，渎职犯罪263件，而且这些数字还在逐年被不断刷新。土地违法案件易发多发，严重损害了党的肌体组织和党在群众心中的形象。

二、加强小城镇建设土地管理的对策建议

（一）科学规划，合理确定小城镇发展和用地模式

小城镇建设要求合理布局，科学规划，体现特色，规模适度，注重实效，不能遍地开花、平衡推进，需要突出重点、注重特色，合理确定用地规模和功能布局。在规划编制和实施过程中，土地管理部门

和规划管理部门应通力合作，加强沟通协调，形成土地利用总体规划、小城镇建设规划和住宅修建规划相互制约、互为补充，避免脱节，充分发挥城镇建设用地的集聚效应，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道。

（二）统筹协调，增强小城镇可持续发展能力

可持续发展是城乡协调发展的重要内容。小城镇建设必须坚持以创造良好的人居环境为中心，正确处理好人口增长、经济社会发展、资源利用和生态环境保护之间的关系。大力实施"蓝天、碧水、绿地"、"减量、增绿、留白、整容"工程，坚决淘汰和关闭严重浪费资源和污染环境的企业，通过合理布局规划，协调新城和旧城的关系，保护古建筑，开发具有地方民族特色的现代建筑，创造优美、和谐、舒适的城镇环境。在土地环境保护方面，重视人与环境的协调发展，重视小城镇建设中的景观再造，适度增加绿化用地，创造优美舒适的生活环境和生态环境，实现可持续发展。

（三）盘活存量，确保耕地总量动态平衡

在小城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内的耕地总量不变。一是要着眼于城镇存量建设用地，鼓励小城镇立足内涵挖潜，加强旧镇改造，提高新城镇存量土地利用率。二是严格执行《土地管理法》规定的土地用途管制制度，坚决杜绝乱占滥用耕地和浪费宝贵的土地资源。三是加大土地整理力度，充分发挥土地利用总体规划对小城镇发展的引导

和调控作用，努力促进农村人口向小城镇集中，乡镇企业向工业小区集中，耕地向规模经营集中，使原来分散的小企业经过搬迁，旧村庄经过撤并复垦出一定数量的耕地。同时有计划地、科学合理地加强对工矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，并注重在耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。

（四）完善土地有偿使用制度

大力推进土地的有偿使用，充分运用市场机制配置小城镇建设用地。对国有建设用地，除法律规定可以划拨方式提供外，都应以出让等有偿使用方式供地。对经营性用地，要以招标、拍卖等公开、公平、公正的市场方式配置。对已经列入城市土地利用总体规划确定的建设用地范围内的集体土地，必须纳入城市用地统一管理、统一转用、统一开发、统一供应；对土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的小城镇集体建设用地，也要统一规划、加强管理，实现小城镇建设用地资源的优化配置。

（五）加强监管，提高用地管理水平

一是完善土地征用制度。要严格征用标准，提高用地门槛；严格征用程序，提高审批上线；严格收支程序，提高补偿标准。二是强化土地问责制度。除加强事后问责、加大处罚力度之外，更要加强事前防范和事中监督，对违法现象及时制止。三是健全土地稽查机制。开设网络和电话举报通道，发动人民群众和新闻媒体参与土地监督；加强土地稽查队伍建设，建立经常性和交叉式土地稽查机制；发挥科学