政府购买服务市场的发展机遇与风险

（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
一是健全制度。根据《政府购买服务管理办法（暂行）（财综〔2014〕96 号），地方政府出台相关办法意见对购买主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算管理、绩效管理、工作机制等操作办法做明确规定。
二是纳入目录。各级财政部门将棚改（或住房保障）纳入本级《政府购买服务指导性目录》，确保棚改项目可以通过政府购买进行采购。
（一）购买方式
政府购买服务的模式主要有以下三种：
其一，竞争性购买。对质量标准明晰且社会组织市场主体竞争充分的政府公共服务可以通过竞争性方式采购并且签署购买合同。
其二，委托性购买。对于专业性质较强而且市场上社会组织发展不充分的公共服务可以采取非竞争性的政府委托方式，政府对其进行转移支付，或者提供经费保障或补贴。
◆购买主体在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。
◆按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。合同需明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，
按照政策规定，政府购买服务的内容应为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。
对于政府购买服务的种类、性质和内容，由各级财政部财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，财政部明确了总体指导性目录：
四、我国政府购买服务发展中的问题
我国政府购买服务市场发展到现在已经取得了一定的成就，但是在发展过程中仍存在一些不足之处：
第一，相关制度建设不健全。虽然政府购买服务涉及到的购买方式、购买内容、购买程序以及验收考核等方面均有相关政策进行明确规定与细化，但是在实际操作过程中，普遍存在着操作程序不透明、市场竞争不充分等问题。此外，制度建设的不完善与经济社会发展需求存在着较大的差距。
◆承接主体按合同履行提供服务的义务，组织实施服务项目，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督，严禁转包行为。
◆承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应当及时组织对履约情况进行检查验收，并依据现行财政财务管理制度加强管理。
主要购买方式及流程
（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。
三、购买方式：怎样买
购买主体根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。
◆购买主体按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。
三、政府购买服务市场发展情况
全面深化改革启动仅一年有余，政府购买服务制度已在全国绝大多数省(市、区)实现落地。配套政策来看，为推进政府购买服务方式，各省市纷纷出台省级政府购买服务管理办法、政府购买服务指导性目录，对省市本级政府购买服务作出更为明确、具体的操作部署。
2014年全国采购规模达到1.7万亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为11.4%和2.7%。各地区、各部门大力推进政府购买服务工作，带动了服务类采购规模的快速增长。2014年全国服务采购实现1934亿元，连续四年保持25%以上增长。
（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。
（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。
六是采购资金纳入未来年度财政预算支出管理。合同期限内政府购买服务所需资金需纳入未来年度财政预算支出管理，并对未来年度支付的计划安排予以说明。
七Hale Waihona Puke 签订政府购买服务合同。购买主体与借款人签订政府购买服务合同。
以武汉市某棚改项目为例，武汉市政府以会议纪要的形式，确定了购买服务的棚改项目、购买主体、采购方式、承接主体等；信用结构方面，借款人武汉市都市产业投资发展有限责任公司以其合法享有的应收账款，即与武汉市政府签订的购买服务合同项下享有的全部权益和收益，为国开行贷款提供质押担保。还款来源方面，借款人武汉市都市产业投资发展有限责任公司就项目与武汉市政府签订《武汉市人民政府购买社会公共服务合同》，并在国开行开立偿债资金帐户。借款人按期将政府支付的购买服务资金划至偿债资金专户，用于归还贷款本息。
第四，纠纷较多难以处理。政府购买服务的复杂性特点决定了参与购买服务的各方对于公共服务的理解偏差要明显大于工程、货物类的采购，这是政府购买服务纠纷多发的主要原因。纠纷的产生主要有政府单方面不履行或不适当履行义务、资格条件或合同条款中突出各种特殊的限制条件、投标人不符合条件的回应等原因。
承接主体需要具备的基本条件：依法设立，具有独立承担民事责任的能力；治理结构健全，内部管理和监督制度完善；具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；前三年内无重大违法记录，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单，符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求等。
二、购买内容：买什么
第三，服务评价和监督体系缺失。在实际工作中，政府购买部门与社会组织签订合同后，很难对合同的执行情况进行有效的评价和监督，导致类似于“重投入、轻管理，重资金、轻绩效”的现象发生。由于评价和监管体系的缺失，使得部分社会组织在提供服务时投机取巧，以次充好，导致公共服务品质下降和民众对政府购买社会组织公共服务的公信力下降。目前有限的监督主要体现在购买服务政府部门的内部监督上，基本上没有建立独立第三方的评估机制。此外，现有评估体系对服务对象的意见重视不够，缺少以服务对象为主体的绩效评估。
银行热点专题★政府购买服务的基本特点★主要购买方式及流程
选自《银行业热点专题——政府购买服务市场的发展机遇与风险（2016年第4期）》
政府购买服务的基本特点
一、市场主体：谁来买，向谁买
购买主体：政府购买服务的主体，是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。
承接主体：承接政府购买服务的主体（以下简称承接主体），包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。
其三，民办公助的形式购买。对内容明确的软服务用推广消费券的方式采购，如政府发放养老券购买养老服务，发放教育券加强流动人口教育培训等。
（二）融资流程
以政府购买服务棚改融资为例，典型的业务流程包括“健全制度、纳入目录、确定购买主体、确定采购方式、确定承接主体、采购资金纳入未来年度财政预算支出管理、签订政府购买服务合同”等七个步骤，具体如下：
三是确定购买主体。地方政府授权的有预算权的政府部门、事业单位或主管部门作为购买主体，并且下发购买主体实施采购行为的批复文件。
四是确定采购方式。购买主体按照《采购法》的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施棚改采购。
五是确定承接主体。承接主体为社会资本，或社会资本独自或与政府共同成立的项目公司。
第二，代理机构、服务机构水平相对欠缺。与普通商品相比，服务作为一种特殊商品，具有项目金额小、零散、专业性较强、验收标准不定等特点。在这些特点的基础上，政府购买服务的招标文件制作有一定的难度，对招标代理机构的水平要求较高。此外，由于很多服务机构尤其是社会公益机构尚处于起步阶段，缺乏相关的专业人才，服务能力有待加强。