我国城镇职工养老保险制度改革回顾

我国城镇职工养老保险制度改革回顾养老保险制度是社会保险制度的一部分，主要是指国家和社会根据一定的法律和法规，在劳动者达到国家规定年龄退出劳动岗位后，给以一定的物质保障，以维持其基本生活的制度。

它的基本要求是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后自动发生作用。

目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源，以社会保险手段来达到保障的目的。

养老保险制度一般分为城镇职工养老保险制度和农村养老保险制度。

我国的城镇职工养老保险制度从无到有，从计划经济模式转变到市场经济模式，从“摸着石头过河”到一步步推进，再向纵深发展，经历了一系列艰辛的过程。

在改革开放30年之际，我们有必要对此做一个简单的回顾，以达到检验成果、总结经验、认识不足的目的。

一、新中国成立后城镇养老保险制度的模式中华人民共和国成立以后，城镇企业职工的退休办法是按照1951年2月政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，国家机关工作人员的退休由1952年10月颁布的《中央人民政府人事部关于颁发各级人民政府工作人员退职处理暂行办法的通知》所下达的办法进行的。

当时的职工，大多是解放后招收的，全国只有企业职工800万名。

1952年全国退休人员仅有2万名，平均400名职工才相应有一个退休者，因此实行的是现收现付制的劳动保险模式，并且是具有全国范围内的跨企业统筹养老保险的形式。

1955年12月国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，分别规定了男女职工的退休年龄、退休工资的领取等问题。

根据这一办法，50年代退休人员基本上领取的退休金大多相当于工资的50%左右。

这与世界大多数国家的养老金与工资之间的比例相仿。

这一基本制度一直延续到1966年“文革”开始之前。

“文革”开始不久，财政部在有关文件中规定：“国营企业一律停止提取工会经费和劳动保险金，企业的退休职工、长期病号和其他劳保开支，改在企业营业外列支。

”这样，已经开始社会化的劳动保险又走上了企业包办的回头路，社会保险倒退为企业保险和单位保险。

二、“文革”结束后养老退休制度的演变“文革”后，国务院于1978年5月颁布了《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》。

根据新办法的规定，不仅退休年龄明显放宽，领取养老金的标准比50年代的规定也提高了，这实际上使养老金与工资的替代率大幅度提高，并成为养老金负担逐年加大的重要原因。

另外，该办法存在着明显的鼓励早退休的倾向，以便使大批反城待业青年尽早进入工作岗位。

这样，退休人员从1978年到1985年增加了4倍，养老金费用从占城市职工工资的2.8%上升到10.6%。

1978年5月至1982年2月，国务院颁布了一系列关于干部退休、新中国诞生前参加革命工作的老干部离、退休制度的规定，又使全国养老金替代率大幅度提高。

在此影响下，一些有特殊贡献的老专家、学者、医生和教师也都提高了养老金与工资的替代率，这部分人的退休费与解放后参加工作的人员退休费悬殊，为了缩小这种差距，国家又对后者给以补贴。

这样我国养老金高替代率的局面就形成了。

三、80年代养老保险制度的改革80年代养老保险制度的改革从退休基金统筹开始。

1983年，全国退休职工达1300万人，其中全民单位的1015万人，相当于在职职工的11.2%，比1978年的314万增加了近1000万人。

退休费用87亿元，其中全民单位的74亿元，相当于工资总额的9.3%，比1978年的17亿元增加了70亿元。

如何筹集和使用好这笔巨额费用，靠企业保险的模式难以完成，实行改革势在必行。

1984年中央在广东东莞、江门等地首先试点，在试点的基础上劳动人事部于1985年1月发出了《劳动人事部保险福利局关于做好统筹退休基金与退休职工服务管理工作的意见》。

这个意见规定了统筹的范围为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体。

统筹的项目包括所有用于支付退休职工的各项费用、退休基金的提取，企业单位在“营业外支出”项列支。

机关、团体、事业单位从行政、事业费中列支，也可采取编造预算办法，从财政统一拨专款。

退休基金的管理，存入银行，利息转入退休基金，不征税费。

同时建立社会保险事业管理局，隶属劳动部门，管理费由退休基金提取。

这个《意见》基本上奠定了养老金统筹的政策框架。

1986年国务院又颁布了77号文件，建立了市一级的国有企业养老金统筹机制。

企业保留实际发放养老金的职能，通过对参加统筹的企业统一规定一定的缴纳率建立统筹基金，实行差额上缴或下拨，基本上为企业公平竞争建立了良好的社会环境。

在80年代，与养老退休金社会统筹改革相提并论的还有一项重大的改革，这就是建立了劳动合同制工人的养老保险制度。

1986年国务院发布改革劳动制度四项规定，决定国营企业所招工人一律实行劳动合同制，彻底打破“大锅饭”和“铁饭碗”。

规定中明确了合同制工人退休养老保险办法，企业按照劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人按照不超过本人工资3%缴纳退休养老保险基金。

这是我国养老保险制度改革的重大突破，打破了养老费用由企业全部包揽的旧模式，开创了个人缴纳部分养老金加以储存的新模式。

到1991年底，有近1600万劳动合同制工人参加了养老退休保险，并积累了近70亿养老保险基金。

少数达到退休年龄的劳动合同制工人开始按月领取基本养老金。

这对巩固和发展合同用工制度起了积极作用。

四、90年代初期养老保险制度的第一次改革80年代的养老保险制度改革取得了一些成绩，但更大的问题也逐渐显露出来。

由于退休人数的激增，养老金替代率的上升，使养老负担日益沉重，90年代初期养老保险面临的形势与体制的弊端集中体现出来。

据联合国预测，中国人的平均年龄到2050年将达到45岁，这是一个很高的数字。

中国靠独生子女政策控制了人口增长，人口年龄结构的发展趋势已越来越像发达工业国，只不过，德国和美国在步入老龄化社会时已达到了比中国高得多的生活水平。

联合国的一份报告强调说，从没有一个国家尚处在中国这样的发展阶段便开始老龄化，这将给中国的养老制度带来巨大挑战。

德意志银行估算，若中国不改变退休年龄，则2050年，每100名劳动者就要供养79名退休者。

另外，现行养老制度覆盖面小，不利于劳动力的流动。

我国的养老退休制度仅限于国家机关、事业单位、国营企业和部分集体企业的职工，3/4左右的老人没有实现养老退休，不利于社会的安定。

不同单位之间，养老待遇差别狠大，许多人为了保持固定的养老退休待遇不愿流向更能发挥作用的岗位，浪费了人力资源。

还有一个棘手的问题就是养老基金筹措渠道单一，给付制度有待完善。

现行退休费的筹措渠道比较单一，从本质上来说基本由国家负担，长此以往，肯定难以承担。

在给付制度上也不够完善。

养老保险金的发放、退休人员的管理服务大部分地区还以企业为主，社区功能发挥不够。

最后不容忽视的一点是独生子女政策动摇了大家庭养老的传统，将来一个孩子要赡养父母2人和祖父母4人，养老负担非常沉重。

针对这些问题，国家对养老保险制度进行了一系列改革，其中有两件大事对改革起了很大的作用，一是国发1991年33号文件；二是国务院总体研究小组组织的社会保障体系的研究。

1991年6月26日，国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，即国发1991年33号文件。

这个决定全面总结了我国养老保险制度改革的经验，为90年代的改革指明了方向。

其要点如下：确定了我国要建立基本养老保险与企业补充养老保险及职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，基金由国家、企业、个人三方共同承担。

企业缴纳的基本养老保险费在税前提取，个人缴纳标准从3%标准工资起步，设立养老保险基金专户，积累基金的一部分购买国家债券，基金由劳动部门管理，补充养老保险基金记入个人帐户。

个人储蓄性养老保险由职工个人自愿选择经办机构。

本决定适用全民所有制企业，城镇集体所有制企业参照执行。

33号文件在许多方面对养老保险制度改革进行了开拓性的突破，构筑了改革的宏观框架。

第二件大事是国务院于1991年9月3日成立了国民经济和社会发展总体协调小组，开展了国民经济和社会发展的总体研究工作。

其中第五课题小组全面研究了我国社会保障体系的总体框架，社会保障制度的历史沿革和建立与完善我国社会保障体系的基本思路。

这项研究的成果对整个90年代我国社会保障制度改革提供了理论上的支撑和政策性的建议。

五、90年代中期养老保险制度的第二次改革1991年33号文件发布之后，劳动部大力推广新的养老金计发办法，同时对退休人员的退休费不断进行补贴，大力推进退休人员的社会化管理体系，总体趋势是好的，但随着宏观经济形势的变化，这项改革在激发企业上缴养老统筹金的动力和监督机制上的欠缺显露出来。

1994年，中央财经领导小组组织了大型调研活动，按照党的十四届三中全会精神，研究和制订社会保险体系具有可操作性的实施方案。

调研重点是城镇职工养老、失业保险制度改革以及破产企业职工保障和再就业问题。

调研组通过到上海、烟台等地重点调研，又搜集了全国有代表性地区的实践经验，对国际上一些国家养老制度进行对比研究，并对改革方案中的有关数据进行了测算，9月8日向中央领导做了汇报。

朱总理指出，必须注意三个问题：（1）保险水平不能太高；（2）不能吃“大锅饭”，个人交费不能进社会统筹，应该记入个人帐户，社会统筹的一部分也应拨入个人帐户，个人帐户应占主要比重，这样有利于个人缴费，有利于职工督促企业缴费；（3）社会统筹的比例不要过高。

朱总理同时还指出，要成立社会保障的统一机构，现在就应研究和探讨这个问题。

10月25日，国务院第45次总理办公会议原则上通过“基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合”的改革方案。

1994年12月由国务院主持召开了全国城镇企业职工养老保险工作会议。

1995年3月国务院颁布了6号文件《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，最大的突破是把“基本养老费由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合”写进了文件，不仅如此，而且对已经进行行业统筹的11个行业也要求按照社会统筹与个人帐户相结合的原则进行改革。

文件还明确了应当建立基本养老金正常调整机制，与当地职工上一年度平均工资增长率一定比例进行调整，而不是与物价或其他指标挂钩。

文件指出，企业按规定缴纳基本养老保险费后，可以为职工建立补充养老保险。

企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，由企业和个人自主选择经办机构。

这一点为今后的改革指出了一个方向，在逐步降低养老金替代率的情况下，企业建立补充养老金不仅是可行的，而且是应当的。

此外，文件还明确了提高养老保险管理服务的社会化程度以及政事分开、加强监督等重要问题。

当然，改革是渐进式的，任何文件都有局限，6号文件因为提供了两个基金使用办法，在以后的实践中，各个地区的方案变得五花八门，并没有完全达到当初以统一模式为目标的初衷。