工业园区开发的顶层设计

为响应国家关于以产业带动地方经济发展的政策导向，国内各地政府投资建设各类工业园区的热情逐步高涨，但由于在决策阶段缺乏整体的系统性研究，使园区在后期建设过程中面临种种难题，制约了园区的经济增长。如果能在园区开发时精心做好顶层设计，将会大大减少后期的问题。怎么做？笔者将结合自身在园区开发中积累的实践经验谈几点看法。

现存问题梳理

主体职责边界不清。园区建设项目涉及园区管委会和管委会下属的政府部门、城投公司、产业投资商、各种公共服务设施投资商等多个主体。由于涉及的利益主体较多，如果各主体的角色定位或职责边界划分不清，就会造成部分主体越位或缺位的状况，出现权利、义务、责任及风险不匹配，导致项目建设难以顺利实施，甚至导致项目实施过程中监管的遗漏和缺失，从而增加项目的建设经营风险。

投入产出机制不明。园区管委会在园区开发发展过程中，对资金的来源、使用和回收方式等没有设定清晰的模式，造成财政、社会投资人、金融资本无法判断风险大小，从而会降低社会资本投入和参与园区建设的热情和信心。

开发建设时序不完整。园区建设的资金是有限的，先期投入的启动资金应当起到种子基金的撬动作用，如果整个园区并未形成整体的开发和建设时序，那么往往会造成建设项目与园区发展的需求脱节，同时也不能满足园区整体发展的诉求，园区就很难实现稳定持续发展。

可供借鉴理念

管委会统筹顶层设计。顶层设计是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标。

以投融资规划指导建设。投融资规划是“以城市规划为基础，以城市开发所涉及的土地储备、供应及各类基础设施和公共服务设施的投资、融资、建设工作为统筹对象，以政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制、分工机制、建设时序等为输出”的城市开发建设管理方法。针对工业园区定位和发展的特殊性，从投融资规划角度，通过对园区建设的管理体制、可利用资源、开发建设时序、开发模式、盈利模式及融资模式等进行系统性研究和分析，并对投入资金和未来收益动态模拟，进而理顺园区的投入产出关系，进而保证园区开发建设工作有序进行。

设立良性滚动开发目标。首先要研究清晰的运作模式，支持不同属性资产顺利落地；其次要安排合理的开发策略，指导整体建设、引资时序；再其次，应探索适宜的招商策略，吸引龙头产业，打造产业集群；最后还要改善政策环境，实现竞争优势。

解决思路建议

有了理念如何落地？从成功完成的项目看，可以采用如下的方式：

管理体制设计和项目谋划。首先，管委会应统筹盘整未来3 5年各类可为园区建设资金所利用，并能够为园区发展提供造血机制的种子资源。通过对这些种子资源的分析、研究和定位，将各类资源包装成具体可实施的项目。其次，针对各类资源包装后的项目，理顺各类项目相关主体的权利和义务关系，明确各类项目在投资决策、设计、建设、运营和监管等环节上的相关责任方和工作协调流程。最后，本着投资建设、风险承担、经营受益主体统一的原则，选择园区种子资源注入及规划建设项目的承接主体，明确其权利与责任。

项目梳理及盈利模式分析。园区管委会从完善规划区域的主要功能和落实规划的角度，应梳理园区的建设任务，对项目类型进行划分。此后，再结合园区的发展定位和自身特点，按照项目类型及所处阶段，对项目的盈利方式及盈利周期进行分析，同时从政府角度对园区的财政税收进行分析，最终在项目的开发周期、资金平衡的基本条件及收益水平等方面形成结论。

开发时序研究。谋划和分析过后，应结合园区的发展定位和自身特点，提出项目开发分期原则、分期建设目标及注意事项，在整体开发时序及各期的主要建设内容等方面形成结论。在整体开发时序的研究中，需要统筹考虑园区发展现状、产业发展、基础设施和公共服务设施建设节奏等因素，在评估各类因素的内在相互影响以及市场可行性的基础上，制定具体的开发时序，包括各类配套设施的分年度建设时序、产业年度引入时序等。

招商策略研究。梳理园区在招商引资方面的现行做法及主要政策，分析园区产业开发涉及的各类建设及运营主体类型，研究主要的合作方式及利益诉求，针对招商策略提出合理建议。

融资模式研究。根据园区开发可能存在的资金缺口，分析未来若干年的融资规模。同时，根据各建设项目的特性进行项目包装，分析项目的边界条件，设计合理的融资模式。在融资模式的设计中，应深刻分析当前的宏观金融政策，吸收国内外其他产业园、工业园等类似地区一些先进的融资手段和融资经验，提出可行的融资模式。

通过上述工作，工业园区的发展可实现以下目标：通过管理体制设计，可以理顺各类建设项目相关主体的权利义务关系，实现建设项目的投资建设和监督管理职能的分离，规避项目实施过程中存在的风险，从而保证建设项目的顺利实施，实现园区的可持续发展；通过梳理投资项目、分析项目盈利模式以及开发时序研究，在整体开发时序的基础上，将分年度的投入与产出相配比，可以模拟出未来若干年规划区域的现金流状况，包括资金投入情况、收入情况、资金缺口等，从而得知总体资金平衡情况以及年度开发资金缺口，以更好地指导园区的建设；通过招商策略和融资模式的研究，明确园区具体产业招商项目和建设项目的边界条件，提出具体项目的运作模式，实现项目的可操作性和可实施性，确保项目快速落地，并最终真正打造良好的现金流，建立造血机制，实现园区的良性循环和可持续性发展。