预算的法律性质及其拘束力分析

预算的法律性质及其拘束力

笔者认为，在考察预算的法律性质和拘束力时，首先必须明确实然与应然的区别，将避免将事实状况混同于理论主张。例如，德国学者讨论预算的性质和拘束力时，是基于德国宪法和联邦预算规则的内容。日本学者讨论预算的性质和拘束力时，也首先是基于日本国宪法及财政法的规定。用德国法律评判日本预算的法律性质，或者用日本法律评判德国预算的拘束力，都无法从实然状态得出正确结论，最多属于研究者的理论主张。有鉴于此，在研究中国预算的法律性质和拘束力时，也只能从中国宪法和预算法和内容出发。其次，考察预算的法律性质和拘束力时，必须充分考虑政府预算行为的特质。例如，预算属于“年度”财政收支计划，不能在其他预算年度产生拘束力；预算是对财政“预先”和“具体”的安排，在预算执行过程中必定会产生一些变数。不管预算属于何种法律性质，这些特质都不会改变。而预算应当具有何种拘束力，也不得不以这些特质为前提。

在德国，预算审批程序与立法程序并无二致，联邦预算经议会审批通过之后，即直接被称为预算法，并必须在联邦法律公报上公布。为了否认预算法是一种法律，解除预算对行政机关的约束力，拉邦德才提出“法律二元论”。拉邦德将法律分为形式和实质两种后，通过主张形式意义的法律不是法律，从而将预算定位为对政府的纯粹授权。虽然政府必须在预算规定的上限范围内活动，但政府不执行预算确定的财政开支时，并不需要承担法律责任，最多只是承担政治责任。不仅如此，由于预算不是实质意义上的法律，不能处理国家与人民之间的关系，

只处理议会与政府之间的关系，因此，人民不能根据预算获得财政支出请求权。日本的预算审批过程虽然不同于立法，但是，日本国宪法直接规定了预算审批程序，这至少为日本产生“预算法律说”提供了一定空间。如果完全脱离本国的法律规定，直接谈论预算的性质和效力，很容易导致玄谈和空论，不能让大多数人信服。

我国《宪法》既没有规定立法程序，又没有规定预算审批程序。但根据《宪法》第62条的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，同时审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告。而在第67条规定的全国人大常委会的职权中，制定、修改法律的职能也区别于审批预算调整。可见在立宪机关的意识中，法律和预算不是重合的。这一点在《立法法》中也可以得到印证。《立法法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”这里所谓的“法律”，毫无疑问也不包括预算。

从预算审议的程序看，尽管预算和法律都由立法机关审议，但二者的法律依据及内容完全不同。预算的审议程序由《预算法》规定，法律的审议程序由《立法法》规定；可以提出法律案的主体包括全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会，一个代表团或者三十名以上的代表联名，也可以向全国人大提出法律案。可以提出预算案的主体则只有国务院（由财政部代表），不仅其他公务机关和普通公民不能提出预算案，就连全国人大及其常委会也不享有该权力。对比《预算法》和《立法法》的规定还不难发现，全国人大审议法律的程序比审议预算更为严格。可见，预算

和法律在性质上存在区别。如果将预算完全等同于一般的法律，则很难解释二者之间如此多的不同点。

不仅如此，就预算本身的特质而言，其与法律之间也有难以逾越的鸿沟。如果预算等于法律，那么，当预算与法律发生效力冲突时，就必须根据相关法理予以解决。例如，法学上强调特别法优先于一般法，后法优于先法。但是，这些规则不仅不能解决预算和法律的冲突，反而可能使事情变得更糟糕。例如，税务部门在征收税款时，究竟遵循税收法定原则，还是遵守预算收入的限制？按照税收法定原则，税务部门应当应收尽收，最后的结果大于或者小于预算收入，都属于正常现象。但如果后通过的预算优先于先制定的税法，特别的预算法优先于一般的税法，那么，税务部门就必须受到预算收入的约束。超出预算总额征收税款的行为违法，税收收入达不到预算要求，同样也是一种违法行为。

就财政支出而言，如果预算本身就是法律，那么，预算支出项目的增加，即意味着创设一项新的政府职能，即便缺乏组织法或行为法的支持，政府的行为也属于合法。而预算支出项目的删减，即意味着政府的职能被否定。即便在此之前有相关的法律依据，这种法律也已经通过预算被修改或废止。这样一来，看起来强化了预算的法律效力，但现有的法律体系也将被年度预算粉成碎片。无论是行政机关还是司法机关，包括普通的企业和公民，每年都必须关注预算对法律的修改，法律的稳定性和可预测性荡然无存。不仅如此，如果预算有如此强劲的效力，可以直接修改已经制定的法律，那么通过这个过程，立法机关也可以间接修改宪法。只要直接删掉某个部门的预算，即便是依照宪法而设立的机关，也无法实际履行职能。

有些学者可能认为，尽管预算和法律之间存在区别，仍然不妨碍将预算作为特殊的“法律”。例如，预算只在一个年度内发生效力，预算只在议会和政府之间发生效力，这与预算作为法律并不矛盾。法律也可以有施行期限，长短只是量的区别，而不代表质的不同。法律也可以只对特定主体生效，如行政组织法等。至于预算的审议与立法程序不一致，只要公众的认识能够逐渐统一，通过修改立法就可以消除差异，国外并不乏这方面的先例。对这些论据，笔者并不持有异议。确实，这些不是预算和法律的根本区别。如果认为现行的认识和做法不当，通过宣传和修改立法可以解决问题。但是，预算和法律之间所存在的效力冲突，确是预算成为法律的根本障碍。如果否认预算具有修改法律的效力，而仅将预算作为第二层次的法律，其内容不能与一般的法律相冲突，那么，这样的法律其实已经不是法律了。

日本的预算法律说认为，透过财政议会主义、财政法治主义的强化以贯彻财政民主主义，是日本国宪法的基本精神。有鉴于此，预算作为法规范的权威性、拘束力应该尽可能提高，而“法律说”最符合这一要求。况且，如果采纳该说，则预算审议就可如法律一般，除宪法和宪政原则外，不再具有修正权的界限。尽管笔者并不赞同预算法律说，但是这段话却激发了笔者的进一步反思。日本学者的“预算法律说”有明确的目的，中国学者主张“预算法律说”意在何为？如果也和日本学者一样，是为了突出财政民主主义，强化预算的法律效力，确认立法机关的预算修正权，那么笔者认为，即便预算不是法律，也未必不能达到上述目的。如果能够通过其他途径达到目的，并能消除预算与法律之间的矛盾，何必一定要将强行将预算归入法律？