比较中国和美国的国家审计法律制度的差异

比较中国和美国的国家审计法律制度的差异

龚华生

摘要：中美国家审计法律制度既具有相似之处，也存在着区别。本文主要从审计机构的隶属模式、审计范围和审计结果的处理三个方面作了比较，并就如何完善中国国家审计在这三个方面的法律制度作了简略的论述。

国家审计制度作为行政监督法律制度的重要组成部分，是一种上层建筑，必然要受到国家生产力水平、社会经济体制与管理模式、政治体制和法律制度、文化传统与教育发展水平等社会环境因素的影响。中美两国在上述社会环境因素方面存在着差别，使得中美国家审计制度也存在不少的差异，本文是从这两种国家审计法律制度存在的区别方面进行比较分析。

一、审计机构的隶属模式

中国的最高国家审计机关——审计署隶属于国务院，审计署对其负责并报告工作，中国的国家审计制度属于“行政模式”的国家审计制度。根据《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第91、109条以及《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)第2条规定，国家实行审计监督制度，国务院设立审计署，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。根据《审计法》第8、9、28条的规定，中国国家审计机构实行统一领导、分级审计的管理体制。审计署在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作，地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关，领导为主。上级审计机关可以将其审计范围内的有关审计事项授权下级审计机关进行，上级审计机关也可以对下级审计机关管辖范围内的重大审计事项直接进行审计。

美国的最高审计机关——审计总署(TheGovernmentAccountabilityOffice，直译为政府责任办公室，简称GAO)隶属于国会，审计总署对其负责并报告工作，美国的国家审计制度可以说是“立法模式”国家审计制度的典型代表。根据美国1921年《预算与会计法》第301条规定：“应建立一个新的国家机构，即审计总署，其独立于行政部门，在审计长的监督和指导下工作”。由于美国是联邦制国家，实行地方自治的分权原则，所以审计总署与州、地方的审计机关之间没有领导与被领导的关系。各州、地方的审计体制也有差别，如纽约州审计长是由选民选举产生的，其地位与市长、市议会议长平行，直接对选民负责;华盛顿特区的审计办公室则属于特区议会，对议会负责并报告工作。

根据中国《宪法》第80、86条和《审计法》第15条规定，审计长由国务院总理提名，全国人民代表大会或常务委员会决定人选，并由国家主席任免，在没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况下，不得随意撤换。美国审计总署最高首脑为审计长(ComptrollerGeneral)，根据美国1921年《预算与会计法》第301、302、303条的规定，为了保证审计长的独立性，国会给予其相当超然的地位，审计长由总统提名，经参议院同意后由总统任命，任期15年，不得连任，除非国会两院联席会议决议或受到众议员的弹劾，不得以任何理由罢免审计长，并且为了保障其退休后的生活，在其退休后仍可以领取全薪。

中国国家审计机关独立性、权威性相对于美国来说较差。作为“行政模式”国家审计制度的典型代表之一，中国国家审计机关并未独立于被审计单位所属的整个行政权力系统，只是独立于被审计单位，因此，从某种意义上来说，中国的国家审计体制属于一种形式上独立的管理模式。现行《审计法》作为权威性的法律规范，还缺乏针对性的具体规定，由于“审计的概念和独立性的概念，如同一枚硬币的正反两面”，我们有必要借鉴美国1921年《预算和会计法》和其他国家相关法律的规定，在“审计机构、审计人员、审计工作和审计工作的独立性上”等方面进行制度上的完善。有学者提出中国国家审计体制应该改“行政模式”为“立法模式”，各级审计机关由同级人民代表大会及常委会领导。我们认为从中国目前的政治、经济、文化、法律发展情况和历史传统综合考虑，建立“立法模式”国家审计制度的设想是不适合现阶段中国国情的。目前国家审计体制改革的重点应该是完善现行“行政模式”的国家审计体制，特别是要理顺双重领导体制的纵向与横向关系。因此比较切实可行的是借鉴国家工商行政管理机关进行垂直管理的做法，把地方各级审计机关由地方双重领导体制改为垂直领导体制，由审计署对地方各级审计机关实行垂直领导，以切断地方审计机关与地方政府的组织设置、人员任免、经费来源等行政关系，使地方各级审计机关独立性有比较大的提高，从而使地方审计机关在地方行政监督中发挥更重要的作用。

二、审计范围

国家审计范围包括审计的对象范围和审计的内容范围两个部分，由于政治、经济、法律、审计技术与手段发展的差别，中美两国在审计范围上也存在不同之处。

从审计的对象范围来看，根据中国《审计法》第2条第2款规定，中国国家审计的对象包括国务院各部门和地方各级人民政府及其部门，国有的金融机构和企事业组织以及其他依照法律和行政法规规定应当接受审计监督的单位。而根据美国1921年《预算与会计法》和1945年《政府公司控制法》的规定，其审计对象包括除中央情报局和总统办公室以外的联邦政府各部门及其所属企事业单位和公共开支有关的事项。由此可见，中国国家

审计的对象范围比美国更广一些。但美国审计总署对被审计单位的审计力度和及时性上，不分内外，现在审计总署工作的范围包括了联邦政府在世界各地正在开展或将要开展的所有行动。例如，审计总署的工作人员自伊拉克战争结束后就到达了伊拉克，关注从军队后勤到联合国石油换食品项目合同的成本等所有问题。比较之下，中国国家审计机关对外审计的力度和及时性上必须加强，以遏止目前存在的部分国家驻外机构和企业“监督主体虚位”的现象。

从审计的内容范围来看，根据中国《审计法》第2条第3款规定，审计机关对审计对象的财政收支或财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。但从中国实际执行情况来看，基本上限于传统审计中的财政审计和财务审计，对于经济效益审计和社会效益审计涉及得比较少。而美国自1945年《立法机关改组法》颁布后，审计总署开始把注意力转向检查人力、物力、财力资源的经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)(简称“3E”，即绩效审计)。20世纪70年代美国审计总署的“3E”开始走向准则化，1972年，美国审计总署根据立法所赋予的权限，制定了《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》，它规定审计内容分为三部分：一是财务和合规性审计;二是经济性和效率性审计;三是项目效果审计。后于1981年、1988年和1994年三次对此准则进行修改，并最终改称为《美国国家审计准则》。目前“3E”审计的比重已经占到美国审计总署工作量的90%左右。

除了完成传统的审计任务之外，两国国家审计机关都还要承担时代赋予的新任务。中国《审计法》第27条规定了审计署有审计调查的职责，但是，目前审计署在这方面的工作比较少。而美国审计总署很多审计报告关注的不仅是联邦资金是否适当使用的问题，而是扩展到了联邦项目和政策是否达到了他们的目标，满足了社会的需要。它是政府运作真实和透明的有力提倡者，其负有保证在安然公司和世通公司问题上出现的监督责任失误不会在公共部门再发生的责任。审计总署还报告联邦政府运作良好的项目和政策，并说明有关的进展和提高，还经常向立法者和在促使政府更好工作方面起主导作用的机构提供咨询，咨询的内容包括更新最佳实务和合并或淘汰不必要的联邦项目。尽管美国审计总署的很多工作是考核政府日常运作的效果，但对于一些将会出现的虽然还没达到危机的程度却具有全国性影响的问题，其也会向政策制定者和公众做出警示，美国审计总署目前正在密切关注几个后果还没有被完全意识到的长期的挑战，其中包括社会保障、医疗卫生、反恐战争，它认为在这些问题上发表独立的看法是自己的责任。

从美国国家审计发展的成功经验和世界范围内国家审计的发展趋势来看，效益审计应该成为今后中国国家审计机关工作的主要内容，以更好地发挥国家审计的监督职能。但鉴于中国目前的审计技术与手段，要立即达到这