环境影响评价中的公众参与出现的问题分析

第33卷　第4期

2009年12月

黑龙江环境通报

Heil ongjiang Envir on mental Journal

Vol 133No 14Dec 2009

环境影响评价中的公众参与出现的问题分析

马　彪(黑龙江省环境保护科学研究院　黑龙江　哈尔滨　150056)

摘　要:环评中公众参与的产生、发展,公众参与应遵循的过程,公众参与存在的问题及分析关键词:公众参与;环境影响评价中图分类号:X824 文献标识码:A 文章编号:1674-263X (2009)04-0050-03

Ana lysis on Proble m s of Publi c Parti c i pa ti on i n Env i ronm en t a l I m pact A ssess m en t

Ma B iao (Envir on mental Pr otecti on Sciences I nstitute of Hei L ongjiang Pr ovince,Harbin 151000)Abstract:The paper discusses on f or mati on,devel opment and p r ocess of public partici pati on in envir on mental i m pact assess ment,puts for ward p r oble m s of public partici pati on in E I A 1Key words:Public partici pati on;Envir on mental i m pact assess ment

收稿日期:2009-09-25

第一作者简介:马彪(1964-),男,毕业于西南师范学院化学系,高级工程师,主要从事环境影响评价、环境科学研究工作。

1　公众参与的产生、发展111　公众参与的概念

公众参与是环境影响评价的主要组成部分,环境影响评价中的公众参与是指建设项目通过环境影响评价工作同公众之间建立的一种双向交流,其目的是使项目能被公众充分认可,并提高项目的环境效益和经济效益,它特别强调的是,项目各方同公众之间联系、交流的重要性和有效性。

具体地说,让与建设项目有直接或间接关系的广大公众、团体参与项目的环境影响评价工作,引导他们从个人切身利益和公众利益出发,发表对项目建设的意见和他们主要关心的问题,尤其是对直接受工程影响的地区进行社会调查和公众意见征询,将公众意愿反映在环境影响评价中,提请建设单位和有关部门在实施中予以足够重视,减少工程建设可能产生的负面社会环境影响,从而提高本工程的环境影响评价的有效性、促进工程建设发挥长远的效益。112　公众参与的产生与发展

环境影响评价产生于20世纪60、70年代,公众参与作为环境保护的重要内容也在此后逐步形

成。20世纪70年代,一些发达国家的环境问题已

经到了让公众忍无可忍的地步,在欧美等发达国家首先爆发了环境主义运动,公众参与环境保护的热情空前高涨,很快就形成了大规模的公众参与。美国于20世纪60年代后期逐步建立了环境影响评价制度,此后,众多的发达国家和发展中国家也先后建立了适合各自国情的环境影响评价制度。1969年,美国在将环境影响评价纳入《国家环境政策法》时就已开始注意在环境影响评价过程中听取受影响者的意见;联合国环境规划署在1978年提出的环境影响评价基本程序中也提出

了公众参与的内容;1981年10月,世界银行也将公众参与作为它的一项政策予以实施,并将其写入《工作运行指令》中;1993年3月,亚洲开发银行也提出了公众参与方面的要求,在里约热内卢会议上通过的《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》将公众参与提到了一个新的高度。在许多发达国家和发展中国家,公众参与概念已深入人心。公众参与越来越被认为是许多环境政策起动的一个重要组成部分,许多国家都在通过地方政府和社区团体来鼓励推动环境管理中的公众参与。衡量环境民主的一个重要指标,就是公众参

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与环境保护管理的程度。我国是1973年开始引入环境影响评价概念的,并于20世纪70年代后期逐步建立了环境影响评价制度。但当时并未引入公众参与的概念,到1991年在实施亚行提供赠款的环境影响评价培训项目时才首次提出了公众参与问题。此后,公众参与就逐步成为我国环境影响评价中的一个热点问题。1993年,由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中指出“公众参与是环境影响评价的重要组成部分,在环境影响评价报告书中应设有专门章节予以表述”“公众参与工作可在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段进行”。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》对此也作出了明确的规定,修订后的《水污染防治法》等单项法中也规定了公众参与方面的内容。将于2003年9月1日开始实施的《中华人民共和国环境影响评价法》第十一条和第二十一条对环境影响评价中的公众参与提出了更加具体的要求,并将其法律化。

2　环境影响评价中公众参与的基本要求

211　公开环境信息

(1)建设单位采用便于公众知悉的方式,分二次向公众公开有关环境影响评价的信息并征求公众意见,期限不得少于10d。

①第一次:在《建设项目环境分类管理名录》规定的环境敏感区建设的需要编制环境影响报告书的项目,建设单位应当在确定了承担环境影响评价工作的环境影响评价机构后7d内,向公众公告项目概况、环境影响评价内容及公众联系方式等信息;如在当地的广播、电视、报纸及政府网站等方式上发布信息公告

②第二次:建设单位在编制环境影响报告书的过程中,应当在报送环境保护行政主管部门审批前,通过当地政府地网站向公众公告建设项目对环境可能造成影响的及预防或者减轻不良环境影响的对策和措施等,同时在特定场所及在政府网站上设置环境影响报告书的简本的链接提供环境影响报告书的简本。

(2)征求公众意见

建设单位应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简本后,采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式,公开征求公众意见。被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表。建设单位通过适当方式,向提出意见的公众反馈意见处理情况。

公众可以在有关信息公开后,以信函、传真、电子邮件或者按照有关公告要求的其他方式,向建设单位或者其委托的环境影响评价机构、负责审批或者重新审核环境影响报告书的环境保护行政主管部门,提交书面意见。建设单位对公众意见未采纳应附具说明。

3　我国环境影响评价中公众参与存在的问题

311　环境信息公开不充分

公众获取有关建设项目的信息量简单、含糊,或者片面宣传,使公众只了解到该项目带来的好处,而对其带来的环境危害介绍的很少。环境影响评价报告公示内容过于专业,不利于理解。一般信息公开方式选择在相关网站发布信息公告,公众的上网率不是很高,同时公众也不知在那个网站公布信息,只在接受问卷调查的时才对项目有简单了解,导致公众对项目不了解或对项目的有关信息掌握的不够准确,提不出合理的意见和建议,不能明确表达个人观点。

312　征求意见流于形式

被征求意见公众的选择没有明确界定,受影响较大的公众群体往往被遗漏了,不注重参与对象的代表性,使得项目对环境的真实影响不能反馈,影响了公众参与的广泛性和有效性。

目前我国环境影响评价中,主要为两种基本参与方式:问卷调查和听证会。相对而言,通过新闻媒介、报纸、互联网等方式进行公众参与的则很少,而主动以信函、传真、电子邮件等方式向实施主题提出书面意见的少之又少,公众意见反馈的渠道不畅通。而调查问卷的内容设置不够全面,专业性过强,调查问题针对性差,对每一个需要进行环境影响评价的项目都用这张表进行公众参与调查,使公众参与的针对性差,无法给公众有力的指导,公众无法准确地回答调查问题,这势必会导

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