论行政法治原则

论行政法治原则论行政法治原则论行政法治原则论行政法治原则的含义1行政权力的从属性决定了行政权力是一种必须承担违法责任的权力。

现代政府都应该是责任政府，即政府应该对其违法行政的行政行为承担法律上的责任，而不仅仅是政治上的责任。

法律规范是由行为模式和后果模式组成，法律责任是法律规范的必然组成部分，违反法律规定就必然要承担违法责任。

作为来源于法律的行政行为，如果出现违法的情形，自然也要承担违法责任。

2、行政权力的有限性。

行政权力的有限性来源于其从属性，行政权力的范围局限于法律所赋予的范围，超越这个范围就是违法的。

行政权力的有限性表现为行政权力可以涉及的领域的有限、行政权力内容的有限、行政机关可以采用的行政管理措施的有限。

“越权无效”原则是各国行政法所普遍接受的一个原则，在英美法系国家，对“越权无效”更是做了非常宽泛的解释，使其成为这些国家司法审查的主要标准。

行政权力有限性意味着行政机关不能为了达到行政目标而任意采取行为，尽管行政机关可以采用“自己是代表公共利益”这样冠冕堂皇的理由。

行政行为的有限性为公益和私益的关系做了划分，公益并不能成为任意剥夺私益的理由，公共利益机关归根到底是为广大个人服务的，这种观点恰恰是现代法治的重要观点。

3、行政法治原则的核心表现是行政行为必须接受司法审查。

行政行为必须接受司法审查，是由行政权力的从属、有限性和单方、主动性的矛盾决定的，由于在行政管理法律关系中，行政主体与行政管理相对人的权利义务关系是不平等的，而这种不平等又是保证公益目标实现和行政效率所必须的，所以，无法象私法领域一样通过当事人的自治来实现社会秩序，只有在权力与权力的相互制约和监督中才能保证行政权力始终符合法律的规定。

行政诉讼法界定了公民权利和行政权力在行政管理领域的界限、司法权力和行政权力的界限，通过司法审查，司法机关可以实现对行政行为合法与否的审查。

这一个原则看起来似乎和前面的两个原则采用了不同的分类方法，事实上，接受司法审查并不是一个形式上的东西，它背后所蕴涵的是一种国家权力对另一种国家权力的干预和制约，是通过司法权力划定行政权力的界限。

是在行政权力有可能自我越界的情况下采用的制约手段，不仅仅是形式上的而且是实质上的，是行政权力法治属性的一种描述。

司法审查毕竟不同于一般的民事或者刑事司法行为，司法审查的界限是有限的、审查的深度和广度都有法律规定，司法权力不能无限干预行政权力，从司法的角度分析，也可以得到行政法治的要求。

这也是理论界认为《行政诉讼法》不仅仅是程序法，同时也是重要实体法，是司法审查法的原因。

二、行政法治原则的外延。

从以上的分析中，我们揭示了行政法治原则核心的内涵，在法治实践中，这些内涵总是以一些具体的原则、规则体现出来，在此，我们可以做一个初步的探讨。

(一)行政实体法治1、授权与限权相统一的原则。

行政权力来自于法律的授予，授权本身就意味着一种限权，因为权力只能在授予的范围内行使，超过这个范围的权力是不存在的。

但是，权力本身是一个抽象的概念，法律在授权的时候往往只是抽象的规定行政机关的对于某事项享有某项权力，在这种情况下，权力的边界往往是不明确的。

更重要的是，权力自身往往有扩张的天性，如果没有一个明确的界限，权力往往会自行扩张到法律所赋予的范围以外。

所以，在授权的同时必须限权，即明确规定行政权力授予的目的、行政权力行使的原则、行政权力可以采取的具体措施等等。

授权与限权都是对于行政权力法治的要求。

2、依据法定权限原则。

行政主体只能对法定的事项，运用法律授予的权力、采取法律认可的措施，来实现管理的目的。

超越法定权限的行为是违法的，必须撤消或者归于无效。

行政权力归根到底是一种执行权力，是对法律授予的管理能力加以运用的权力。

行政主体不能自己创造权力类型，不能超越自己可以处分的权利范围对社会权利进行干预。

3、无审查无行政原则。

任何行政权力、行政措施都必须接受审查，不能允许无审查的行政权力存在。

由于行政权力的强大和主动，管理相对方如果不能需求对行政权力的审查就等于承认行政权力可以任意越界。

当然，由于行政权力形式的多样性、各国宪政体制的差异，审查的形式是多种多样的。

司法审查是其中最有效的一种形式，它具有当事人启动程序、在各案中结合具体公民权利进行审查以及独立性、公正性等特点。

在我国这种审查还包括立法机关(权力机关)的审查和行政机关内部的审查。

但是不管形式如何，都是无审查则无行政的。

(二)行政程序法治行政程序法治是说行政行为不仅在实体上必须符合法律权限、目的，而且在其程序上必须具有正当性。

行政程序法治的意义不仅仅包括行政行为必须基于完整、合法的程序而做出，而且要求每一个程序步骤都具有法律的意义，这种意义包括：没有经过这个步骤的行为是法治与“人治下的法治”在本质上是不同的。

因为后者重视法制，实际上也仅是人治的一种表现形式而已。

法治原则在建立法治国家中显然是一个非常重要的原则，但其含义从各国来看不很确定。

法治的形式和含义随着各种法律的不同而不同，但行政法是适用法治原则最主要的领域。

作为实质意义上的法治原则，行政法治原则应包括以下含义：即政府行政行为应有组织法上的依据；政府行政行为应有行为法上的依据；政府遵守之法应为合乎理性之法；政府违法行政应负法律责任。

二、行政法治原则的理论基础行政法的理论基础即行政法基本原则的理论基础。

综观行政法史，行政法的基本理论发展脉络大致是：管理论—控权论—平衡论。

我个人认为，法治行政原则应以“控权—平衡论”为其理论基础。

控制与平衡本是两相对个独立的概念，但现代社会的发展为二者在行政法内部的连结提供了基础。

行政法应始终保持控权功能，原因是：首先，权力的运行规律告诉我们需要对行政权力进行控制。

其次，权利的实现规律也需要对它进行控制。

权力是实现权利不可缺少的，但它非常容易直接影响甚至侵害公民权利，况且行政权力与公民权利之间的强度差异悬殊，所以需要对权力进行控制。

[7]社会权利包括国家权力与公民权利，具体到行政法领域，则是行政权力与相对方的权利；社会整体利益包括公共利益与个体利益，社会权利是社会利益的表现形式。

行政法领域内公共利益与个体利益常常矛盾，外化为行政权与相对方权利之间的冲突。

但从根本上说，公共利益是以个体利益为基础的，其实质上是个体利益社会标准下的有机组合，二者的同质性与同源性决定了二者必然体现为一种均衡。

控权与均衡聚合便产生了控权—平衡论。

即在认识行政权扩张的客观性和依法性的前提下，又控制行政权，防止行政权背离法治原则，并在行政法主体内合理分配社会权利，来实现公共利益与个体利益达到平衡状态。

控权—平衡论为现代行政法提供了方法论与价值观，即控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现。

[3]控权—平衡论作为现代行政法的基本理论，兼容了行政法治原则的内涵，其目的在于揭示行政法的历史使命并推动其实现，是行政法治原则建立的基础。

三、行政法治原则的特点有些学者根据不同的标准提出了不同的行政法基本原则。

一种观点认为行政法的基本原则是依法行政原则，包括职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、职权与职责统一五个方面。

第二种观点认为，我国行政法基本原则包括四项：即行政法治原则、行政公正原则、行政公开原则、行政效率原则。

第三种观点认为，行政法的基本原则是行政法治原则，并分解为三项原则：即合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则。

[8]从目前来看，大多数学者都接受了依法行政或行政法治原则。

笔者认为，行政法治原则是行政法基本原则最为确切的表述，其有别于依法行政原则。

依法行政的原则，一般只强调了依照或根据法律行政，而法律本身的性质、内容是否民主、是否合理，在此不得而知。

从实质意义上的“法治”来讲，单讲“依法行政”已不适应现代民主法治国家的要求。

而行政法治原则包含了"依法行政"的诸原则与内容，并以之为基础，但其精神实质与价值追求，则比依法行政有了更高的理念与更实质性的内容。

作为行政法的基本原则，行政法治原则也体现了现代行政法的历史使命和时代特点。

（一）行政法治原则可体现行政关系主体平等的特点。

从法律地位来看，公民在法律面前一律平等，包括行政权力行使者。

依法执法与守法是平等的，任何人没有超越法律的特权。

尤其是现代行政除了权力行政外，还逐渐强化了行政服务、行政指导、行政合同，在法律地位上双方都是平等的。

在行政诉讼中，行政机关与人员只能当被告，作为原告的公民或法人与其是平等的诉讼主体，享有同等的诉讼权利。

从行政关系主体的地位看，依法行政强调的主要是行政机关单方的职能行使。

作为行政法的基本原则，它所涵盖的应是包括行政关系主体双方权力和权利的行使和地位的体现。

所以，行政法的基本原则是行政法治原则而不是依法行政原则。

（二）行政法治原则可以体现出保障行政相对人权利实现的特点。

作为行政相对人的权利也是公民的合法权利，现代行政权来源于公民权利，从根本目的上也服务于公民权利，公民权利是行政权力合法性与正当性的基础。

行政权力在设定、目的及运行上充分实现这些权利，是法治精神的内在要求。

行政相对人的权利至少主要有六项：即评判权、抵抗权、竞争权、选择权、知情权、协商权。

行政相对人上述权利的实现应得到法律的保障，行政法的基本原则也应涵盖此内容，体现其精神。

行政法治原则则体现了保障行政权力得到行使的同时，也要保障行政相对人权利的实现。

（三）行政法治原则可以体现出现代国家权力交融与合作的特点。

在我国，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院都有对全国人大及其常委会的立法提案权，可以说是享有部分立法程序性权力。

国务院及其各部、委分别有制定行政法规和规章的权力，这在形式上虽仍属行政权范畴，实质上则是立法行为，立法权渗入行政权，是行政法的大势所趋。

在我国司法权渗入行政权，表现为行政机关可以依据行政复议法、行政仲裁法，对某些行政纠纷加以裁决，带有准司法性质的职能。

这样，分权由原来控制行政权力的主导思想，又注入了分工合作的因素，“依法行政”已不能涵盖权力交融与合作的特点，但其可以由“行政法治”体现出来。

（四）行政法治原则可以体现出行使行政权的主体多元化趋势的特点。

现代行政权实际上在实行着既扩权又放权，既控权又分权的复杂演变。

为了减轻政府的权力负担，充分运用非官方或半官方组织所拥有的雄厚的社会资源，把原本属于政府的部分行政权分给非政府组织去行使，这样使部分国家权力向社会权力过渡。

为了体现现代法治行政的民主性，表示对行政的支持，公民和行政相对人直接“参政”，参与行政决策、行政立法、行政的某些具体决定。

体现了现代行政权多元化发展的趋势，即国家行政机关已不是惟一行使行政权的主体，其行政权部分地还归社会主体。

总之，“依法行政”是在行政管理活动中对行政主体学方面的要求，是行政管理的一项原则，是“依法办事”的一种延续，而在当代社会行政权多元化趋势下，“一切行政机关只能在其权限范围以内活动,这是法律的根本原则”，[9]建立社会主义法治国家，坚持行政法治原则是非常重要的，这也是当代行政法的历史使命。