规划执法人员必看

规划执法人员必看《城乡规划法》第六十四条规定了对违反建设工程许可证的建设行为应承担的法律责任；湖北省制订了《湖北省城乡规划条例》（下简称《条例》），《条例》第五十八条对《城乡规划法》第六十四条规定的法律责任进行了解释性的规定。

如何理解和适用《城乡规划法》第六十四条规定，对规划执法实践具有非常重要的意义。

一、法律条款1、《城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

2、《湖北省城乡规划条例》第五十八条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，城乡规划主管部门依法实施行政处罚的，其违法收入按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定；建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程整体造价确定，其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。

二、法条内涵（一）、法律责任的承担者，明确是违反建设工程规划许可证制度进行建设的行为的单位或者个人本条是关于未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设所应承担的法律责任的规定。

从中文的语言成份分析，该法条规定的“主语”是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”；根据法条上下文对照，《城乡规划法》第四十条规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

”要申请办理建设工程规划许可证的责任主体是建设单位或者个人；从法条规定的责任承担方式分析，停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物或非法收入、罚款都是对违法行为人的承担责任方式的规定。

当违法行为人与建筑物所有人、管理人、使用人不一致，责任主体应是违法行为人；在行为人的行为依法归属于所有者、管理者承担时，如所有者、管理者雇请、同意行为人实施或约定实施后违法建筑物、构筑物归所有人、管理人的，应以所有者、管理者为责任者。

城乡规划主管部门查处违法建设工程时，当无法确定其所有人、管理人的，应当通过政府网站、公示栏、有关媒体并在该违法建设场地醒目位置发布公告等，督促当事人依法接受处理。

公告期不得少于60日。

（二）、该法条规定了三种情形的法律责任：第一种情形是正在进行的违法建设的法律责任。

对正在进行“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的”（俗称“未批先建”或“未按规定建设”）的行为，城乡规划主管部门应当“责令停止建设”。

如已建设完毕，“责令停止建设”就没有必要了。

因此，这是规定城乡规划主管部门进行现场处置规定要求。

“责令停止建设”，可以使违法建设处于停滞状态，避免违法者损失扩大，执法成本的增加和执法难度的加大。

第二种情形是情节较轻的违法建设的法律责任。

情节较轻的标准是“可尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”。

从可采取改正措施的要求来看，可以是正在建设的违法行为，也可以是已建设完工的违法建筑。

通过改正，可以达到消除违法行为造成的后果。

这类违法建设行为在改正后，违法行为人应没有非法利益可得。

法律规定当事人“限期改正”后，处以建设工程造价的5-10%的罚款。

第三种情形是违法情节严重的违法建设的法律责任。

情节严重的标准是“无法采取改正措施消除影响的”。

无法改正，一般是在于已经完成的违法建设，但也可能存在尚未完成的违法建设，如高层建筑中底层违法而工程已建至高层。

法律责任规定为“限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

”（三）法条中相关内容的理解：1、建设工程规划许可证所包含的法律属性根据《城乡规划法》规定的内容，建设工程规划许可证是建设单位或者个人进行建设的必需具备的法定凭证。

取得该证的条件有二个：一是符合规划要求。

《城乡规划法》规定的规划种类有全国城镇体系规划，省域城镇体系规划和城市总体规划、镇总体规划，控制性详细规划（修建性详细规划）。

前者是后者必须遵循的依据，后者必须符合前者的要求。

控制性详细规划是是否可以核发建设工程规划许可证的依据。

二是已经完成了相应的审批手续、具备相应的必须资料。

《城乡规划法》规定取得建设工程规划许可证，必须办理相应的申请、审批手续，如在出让土地上进行建设，取得土地的建设单位要持项目批准、核准、备案文件和出让合同，申请建设用地规划许可证，然后提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料，必要时还要提供修建性详细规划，城乡规划主管部门经审查后才能核发建设工程规划许可证。

可见，建设工程规划许可证是城乡规划主管部门掌握城乡规划具体落实实施的一个重要文件凭证，也是建设单位或者个人据进行建设的唯一法定凭证。

没有取得建设工程规划许可证进行建设，不按照建设工程规划许可证进行建设，不仅建设单位或者个人的建设行为不具有合法性，更严重的后果是规划行政主管部门对规划实施失去控制，最终导致建设的无序、规划成为一纸空文。

因此，执法实践中，笔者认为，认定违法建设行为，不能仅仅只看违法建设行为的表面，而是要看到违法建设行为产生的严重后果。

2、责令停止建设“责令停止建设”是行政机关在查获建设单位或者个人可能存在未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证建设时，必须采取的一种行政措施。

这种措施不要求查清当事人确实存在违法建设行为，只要当事人可能存在就应立即发出停止违法建设活动通知，责令其立即停止违法建设活动，防止违法建设给规划的实施带来更多不利影响。

在发现违法建设时，让违法建设者及时停止建设，不仅有益于执法效果，更重要的是减少了资源的浪费，有利于社会和谐3限期改正尚可以采取改正措施消除对规划实施的影响的，.责令限期改正并处罚款。

“责令改正”不属于行政处罚，而是行政机关在实施行政处罚时必须采取的行政措施。

根据行政处罚法规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

对于行政管理相对人实施的违法行为，行政机关应当追究其相应的法律责任，给予行政处罚，但首先应要求当事人改正其违法行为，不允许违法状态继续存在。

责令限期改正是指除要求违法行为人立即停止违法行为外，还必须在规定的期限内采取改正措施，消除其违法行为造成的危害后果，恢复合法状态。

对于未取得建设工程规划许可证进行开发建设，而又符合规划的，建设单位应当按照本法的规定补办建设工程规划许可证;对已经建成的应当予以改建使其符合城乡规划;不能通过改建达到符合城乡规划要求的，应当予以拆除。

在责令限期改正的同时，可以并处建设工程造价5%以上10%以下的罚款。

具体罚款数额要视其违法行为的具体情况而定。

“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的具体情形或判断标准法律、法规、规章未作具体规定。

但从城乡规划法规定的精神分析，笔者认为可从以下几方面进行理解：（1）.改正措施应是违法建设的单位或者个人执行的。

第六十四条规定的法律责任是违法建设者的法律责任，后文的限期改正也是行政主管机关对当事人强制性约束要求。

（2）.改正措施应是不影响总体的执行而进行局部或部分的改造。

改正，是指对错了的进行修正，但大体还是正确的情形。

结合执法实际，笔者认为大致有这样几种情况：未取得建设工程规划许可证在规划区域内进行建设，查获时只建基础部分或墙体建造较低，当事人可以通过补充申请取得建设工程规划许可证，然后根据许可证的条件进行修正，达到符合规划要求的；未按照建设工程规划许可证建设，正在超宽建基础、挑阳台，正在楼顶超建、搭建简易房（棚）等；改变外立面颜色，与控制性详细规划、（街景）修建性详细规划不协调的；房屋装修过程改变外立面，如开门窗。

（3）改正措施应是违法建设的单位或者个人可以做到的。

4、限期拆除违法建设无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，经城乡规划主管部门确认，有关的违法建设如果不进行拆除，就会对城市规划管理和规划实施造成严重影响的，由城乡规划主管部门通知有关当事人，在规定的期限内无条件拆除全部或部分违法建筑物、构筑物和其他设施。

“无法采取改正措施消除影响的违法建设行为”的具体情形或判断标准法律、法规、规章未作具体规定。

但从城乡规划法规定的精神分析，笔者归纳出以下原则：一是严重违反规划许可条件。

建筑面积超出合理误差、建筑高度超出合理误差。

未按建设工程设计方案施工建设的也可认定无法取改正措施的情形。

建设工程设计方案是核发建设工程规划许可证的前提，未按建设工程设计方案进行施工，实质上就是违反规划许可条件。

二是侵占公共设施、公共场所进行建设。

如城市道路（包括里弄）、消防通道、广场、公共绿地、城市内河河道等属于公共设施、公共场所，被侵占建设的。

三是恶意进行违法建设。

在已竣工验收的建设工程用地范围内或者利用建设工程擅自新建、搭建建筑物、构筑物的行为.具体标准如下：（1）、超过建设工程规划许可证确定的建筑面积且超出合理误差范围的。

根据湖北省城镇建设工程竣工规划验收办法的有关的规定，建筑面积的合理误差按照以下规定累进计算：A:1000平方米以内（含1000平方米）部分为3％；B:1000—5000平方米（含5000平方米）之间部分为2%;C:5000—10000平方米（含10000平方米）之间部分为1.5%;D:10000平方米以上部分为0.5％。

累进计算的建筑面积合理误差不得超过300平方米。

需要注意的是，该办法还规定建设工程建筑面积误差在合理误差范围内，且没有其它违法建设情形的，可以视为轻微违法行为不予处罚，建设单位或者个人按规定补缴土地出让金和相关规费后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门出具建设工程规划核实确认书。

建设工程建筑面积误差在合理误差范围内单属于增建单体建筑物的，仍可以认定为无法采取改正措施消除影响的情形。

（2）、超过建设工程规划许可证确定的建筑高度且超出合理误差范围的，根据根据湖北省城镇建设工程竣工规划验收办法的有关的规定，，建筑高度的合理误差按以下规定累进计算：A:20米以内（含20米）部分为0.5%；B:20—100米（含100米）之间部分为0.25%；C:100米以上部分为0.1%。

累进计算的建筑高度合理误差不得超过0.5米。

需注意的是，该办法还规定，建筑高度超过建设工程规划许可证许可的建筑高度的，建设单位应当提交日照分析报告。

建筑高度超过建设工程规划许可证许可的建筑高度，造成该建筑不能满足消防设计规范或使周边建筑不能达到日照标准的，无论是否在合理误差范围内，均认定为无法采取改正措施影响的情形。