海上风电场政策及其效果1：概述篇

海上风电场政策及其效果1：概述篇

编者按：European Wind Energy Association (EWEA)2007

年年会于2007年5月召开，本文是对会议中一篇论文

“Offshore wind energy policies and their effects”的编译，通过比较丹麦、英国和荷兰过去和现在的政策，调查政策如何促进海上风电的发展，降低相关方的财务风险和政策不确定性，并讨论了荷兰政策的可能变化。相关方包括开发商、投资方和政府。

基于非化石燃料使能源来源多样性以确保供应安全和为应

对全球变暖减少CO2排放政治原因，可再生能源对于全球各国

家的吸引力日益增强。许多国家已制定了可再生能源的发展目标，但采用可再生能源发电还不具备价格竞争力。为了上述政治原因，各国制定政策以推动可再生能源加速发展，风电是其中一类。虽然在海上建造风电场的成本和风险远较陆上风电场高，但一些

国家陆上风电场建设地点的稀缺性使得海上风电场更具有操作性。

多个政府已开始针对海上风电场制定新的规定和法律。第一个原因原有规定和法律大部分仅适用于陆地而不包括海上。虽然建造海上风电场同石油和天然气开采等海上行动比较类似，但

相应的规定和法律并不适用。大多数国家电力法案覆盖了发电设

备的安装和并网，但没有覆盖陆地边界以外的发电。不同国家制定了不同的政策来管理和推动海上风电的发展。例如在一些国家，海上风电场连接电网被视为国家电网的延伸，因此电力法律随

之延伸。而在其它国家电网被视为发电场所有者的财产和责任。海上风电场建造审批的过程也不同，如英国和丹麦采用招标系统，而荷兰开发商则是在一个很透明的程序中进行申请。第二个原因是为了获得财政支持。同大多数可再生能源一样，海上风电具有低运行成本和高前期投入的特点。如果简单地由市场推动，这项低竞争力但应开发的技术可能会烟消云散。为了解决市场不完整性，政府应该将外部成本内在化或直接补贴支持海上风电。

本文通过比较丹麦、英国和荷兰过去和现在的政策，调查了政策如何促进海上风电的发展，降低相关方的财务风险和政策

不确定性，并讨论了荷兰政策的可能变化。相关方包括开发商、投资方和政府。

用于能源政策对比研究的三个国家(丹麦、英国和荷兰)已开始海上风电场建设，它们制定政府的目标并给予政府补贴。瑞典和爱尔兰同样拥有海上风电场(规模较小，2.5～25M W)，但这两

个国家没有专门针对海上风电的政策。比利时也没有制定专门的海上风电政策，但有些项目已经开展。德国宣布未来要实现20000～25000M W发电量，第一个德国海上风电场计划在2008年

开始建设。该风电场远离海岸线，因此更为昂贵，大规模建造预计要在此之后展开。

在EWEA“S upport sche m es for renewa b le energy, a

co m parati v e analysis of pay m ent m echanis m s in the E U”研究报告中，支持体系中有效性和投资方信心被认为是可再生能源发展支持体系中最重要的部分。投资方信心取决于预期风险和不确定性，如财务风险，技术风险和政策不确定性。财务风险同财政支持密切相关，政策不确定性则同能源政策的目标，审批程序和电网连接政策相关。本文将在这四个领域(能源政策，审批程序，财政支持和电网连接)中讨论政府行为。

如上所述，本文主要关注英国，丹麦和荷兰有关海上风电场的审批程序，财政支持和电网安装和管理的规定。2002年“Ena b ling offshore wind de v elop m ents”报告研究了海上风电场的最优模式，以及相关的政府政策：反投机条款，电网连接的负担分配，项目开发商成本透明度，风险规避方案，技术创新的宽容，环境监测要求，协商和公众介入的加强，一站式过程，前期风险保护。

其中，反投机条款是为了防止出现开发商拥有某区域的开发权但不建造风电场情形，可设置如罚款或者让步的损失等措施；项目开发商成本的透明度在于对选择权费，租借费和许可

申请其它成本的清晰描述；如果交付期较长，审批程序应允许开发商在不违反审批要求的情况下进行创新；一站式过程意味着开发商在审批程序中只要和一个政府部门打交道，这样缩短了项目时间和方便了开发商。以上四个政策都关注于审批程序。前期风险保护，例如保险费或者每k Wh补贴等措施，侧重于财政支持。由陆上输电系统运营商承担或者与陆上输电系统运营商分担电网建设能减少投资者的金融风险，政策的关注点在于离岸电网的连接。后面四类政策不在本文讨论范围之内。

作为文章的背景，本文简要介绍三个国家的相关欧盟政策和协议，以及以往的能源政策。所有三个国家都签署了《京都议定书》，丹麦和英国承诺到2010年CO2排放在1997年基础上削减8％，荷兰削减6％。

建造海上风电场必须考虑到沿海国家在领海外只有有限权限，一般规定为12海里，大多数法律仅适用领水范围。《联合国海洋法公约》(UN C L O S)授权沿海国家在领水内指定专属经济区。在该区域，政府有以下权限，开发和勘探，保存和管理自然资源。欧盟另有两个协议对海上地点有影响，《E U H a b itat directi v e》指引政府指定特别保育区(S pecial Areas of Conser v ation)，《E U B irds D irecti v e》要求各成员国设立特别保护区(S pecial P rotection Areas)。

荷兰在2000年4月宣布他们的大陆架为专属经济区，丹麦宣布其绝大部分大陆架为专属经济区，英国没有宣布其专属经济区，但为海上发电指定了可再生能源区(R E Z)。

政策和立法能通过清晰的程序提高海上风电场市场的透明度，通过给予融资安排确保公平竞争。减少不确定性和风险和财政支持提高开发商信心，从而有可能达到政府为可再生能源，特别是海上风电设立的政治目标。

在当前的政策中，随着在审批程序和财政支持安排获得经验的增多，有些政策正趋于完善。荷兰的审批程序仍是最“开放”的，不能控制政府支出，最终导致政府政策的不连续。对申请采用“先来先服务”标准使得程序并不清晰，而丹麦和英国采用基于财务和技术能力的预先资格审查。

丹麦将陆上电网延伸到海上风电场，英国由传输系统运营商建设离岸电网，而在荷兰电网建设由开发商负责。为了达到6000M W的目标(其中的一半连接到B e v erwi jk)，三个风电场离岸电网可采取集束方式，从而减少电缆通过沙丘数量。同时结合指定区域和反投机条款，可以避免电网的低使用率。这需要采取以下审批程序：集中处理的环境影响评估可帮助选择建造区域，“电力法案”中关于传输系统运营商为离岸电网的管理者的规