政府法制工作与构建“和谐杭州”研究(卞军民)

政府法制工作与构建“和谐杭州”研究[ 卞军民]——(2007-11-6) / 已阅3679次引言近年来，随着“中国大中城市投资环境第一位”、“中国最佳商业城市第一位”、“中国最具经济活力城市”等桂冠相继“加冕”，“和谐创业”的和谐杭州模式应运而生，这是我市在科学发展观指导下，立足文化积淀、经济社会发展、新时期人文精神，探索出的发展模式。

推进“和谐创业”，构建和谐杭州，对市民素质、经济发展、文化发展、城市空间功能布局、城市管理、生态建设、社会运行、民主法制建设等提出了新的要求，尤其是对法治政府建设和政府依法行政提出了更新、更高的要求。

众所周知，政府在构建和谐社会的过程中有其特殊的双重性：一是由于政府在一定程度上是社会失调的始作俑者，因此构建和谐社会主要通过转变政府职能和确立有限政府、责任政府来理顺社会关系；二是由于政府又是公法制度变革、政府改革和法制建设的推动者，因此政府又需要发挥主导作用，有所作为，而不能消极无为。

政府作为经济、文化和社会事务的管理机关，是最大的权利机构，其行使的公权力与社会的方方面面息息相关，政府能否正确行使公权力，直接关系着社会运作是否顺畅、社会关系是否和谐、社会交往是否融洽。

因为公权力是把双刃剑，建设法治政府，全面推进依法行政，必定有助于平衡社会关系、化解矛盾冲突、推进“和谐创业”。

而违法行使公权力则必然会导致社会关系扭曲、社会矛盾滋生、公民权利受损。

因此，政府及其行政机关应当按照法定程序、法定权限、法定职责行使公权力，建设一个透明、诚信、负责、理性的法治政府，这是推进“和谐创业”的重点所在，也是构建和谐杭州的关键所在。

政府法制是一个形成历史不长的概念，是社会主义民主与法制建设不断加强的客观要求，是政府职能不断转变的必然产物。

政府法制工作是各级政府在管理国家政治、经济和社会事务管理活动中，依照法定职权所进行的立法、执法和对立法、执法实施监督的工作。

1996年4月15日国务院关于贯彻《中华人民共和国行政处罚法》的通知将政府法制工作定位为参谋、助手。

2003年9月28日国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》的通知将政府法制工作定位为本级政府或者本部门领导办理法制事项的参谋、助手和依法行政方面的法律顾问。

2004年3月22日国务院《全面推进依法行政实施纲要》，进一步明确将政府法制工作定位为本级政府或者本部门全面推进依法行政的参谋、助手和法律顾问。

国务院对政府法制工作的一贯要求，意味着政府法制工作承担着政府或者行政机关依法行政的全面推进，确保公权力和谐运行的重任。

本研究报告重点研究政府法制工作在政府依法行政中的地位作用，我市政府法制工作的现状以及政府法制工作如何保障政府依法行政，推进“和谐创业”、构建和谐杭州的对策与建议。

一、政府法制工作在推进依法行政中的地位和作用依法行政是一项综合性的系统工程，涉及立法、行政执法、行政复议、行政执法监督、法制宣传等方面内容。

政府法制工作是整个政府工作的重要基础，是社会主义法制建设的重要组成部分，是建立和完善社会主义市场经济体制的重要保障，是推进依法行政的重要力量。

政府法制工作通过政府立法、行政执法、行政执法监督检查和行政复议、应诉、政府法制宣传等项工作，对政府的行政行为起到规范和保障作用，从而实现依法行政、依法决策和依法管理、依法办事。

主要体现在以下六个方面：（一）是依法行政工作制度建设的专门机构依法行政，首先要求要有法可依。

政府立法是国家立法体系的重要组成部分，而政府法制机构则是政府立法的法定工作机构。

政府法制机构根据依法行政的需要，统筹规划政府立法工作，拟订政府立法计划，报经政府批准后组织实施；起草、审查地方性法规、政府规章草案；按照立法法、杭州市地方性法规制定程序条例、规章制定程序条例的要求对地方性法规、政府规章草案进行审查；督促、指导立法项目起草部门或单位的立法工作；承办政府规章的立法解释工作；提出修改或废止地方性法规、政府规章的建议等。

（二）是对推进依法行政行为的监督机构政府法制机构是政府办理行政复议事项的机构，又是受政府委托代表政府参加行政诉讼活动的机构，承担着对具体行政行为进行监督的职能，同时还承担着对本级政府和下级政府及本级政府部门规范性文件法律审查的职能。

（三）是对行政执法行为的监督和协调机构“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是我国社会主义法制建设的基本原则。

执法是法制建设的关键，监督是实现法制建设目标的保障。

政府法制机构的监督和协调就是依法行政的内部保障。

政府法制机构通过对行政执法行为的监督和协调，保障了行政执法部门协调运转，保证了行政执法严格依法进行，保障了依法行政的实现。

（四）是推进依法行政的综合协调机构全面推进依法行政是一个系统性的复杂工作，在这个系统中离不开综合协调和进行信息反馈与处理的组织机构。

政府法制机构在推进依法行政的实际工作中，通过协调部门之间在有关法律、法规、规章实施和执行中的矛盾和争议，通过立法调研、立法论证和协调、立法草案公开征求意见和召开座谈会、听证会，通过组织或参与行政执法检查活动，通过行政复议和参加行政应诉和对规范性文件的法律审查等监督活动，解决执行法律法规规章过程中遇到的矛盾和争议，维护法律的严肃性、权威性及国家法制的统一，开创依法行政的工作局面。

（五）是政府法制宣传培训的组织机构政府法制机构通过举办法制讲座、法律咨询、法律服务和依法行政报告会、依法行政经验交流会等形式，向政府及其部门的领导宣传普及法律知识，使其对依法行政的重要性和迫切性有充分的认识，提高他们依法行政的意识和能力，为推进依法行政创造前提条件。

通过行政机关行政执法资格审查和行政执法人员法律常识、执法知识与技能的培训，提高行政执法人员的法律素质，为推进依法行政工作提供组织保障。

（六）是各级政府及其部门推进依法行政的法律顾问要进一步推进依法行政，建设法治政府，必须提高政府依法决策、科学决策的水平；同时，随着市场经济的深化和政府职能的转变，政府作为民事主体，参与经济活动的范围将不断扩大，处理的涉法事务也日渐增多。

要有效地提高依法决策水平，正确处理政府与企业、政府与公民的关系，就需要有一个相对独立且超脱的专业机构为政府领导提供准确的法律意见。

因此按照国务院对政府法制工作的定位要求，政府法制机构作为政府及其工作部门依法行政的法律顾问，承担着为政府重大行政决策、行政行为、合同行为等非诉讼法律事务提供法律意见，代表政府参加诉讼活动。

二、我市政府法制工作保障依法行政的工作实践为了贯彻落实依法治国方略，几年来，我市政府法制工作在全面推进依法行政的进程中积极探索，大胆实践，做了大量工作，并取得了一定的成就，也还存在着一些亟待研究和解决的问题。

（一）主要工作和成就1、加强政府立法工作，逐步建立和完善依法行政的法律依据。

几年来，我市的立法工作从保障和促进改革开放、营造有利于杭州经济发展的良好法制环境出发，紧紧围绕市委、政府的中心工作，立足我市实际，适应建立社会主义市场经济体制的需要，先后制定了一批规范市场秩序、促进经济发展、完善社会保障机制、加强城市建设和管理的地方性法规和政府规章，初步形成了与国家法律法规配套的城市行政管理法规制度。

截止2004年底，市政府先后制定政府规章217余件，其中，规范和监督行政行为的政府规章9件。

2002年，根据我国加入世界贸易组织要求对政府规章进行清理，共修改或废止不符合WTO法律规则及我国入世承诺的政府规章14件，其中，修改13件，废止1件；2004年，根据行政许可法的规定对现行有效地政府规章又进行了全面清理，共修改或废止不符合行政许可法规定的政府规章74件，其中，修改42件，废止32件。

这对于保证国家法律和行政法规在我市的正确贯彻实施，维护法制的统一，规范和解决我市在改革、发展、稳定中的一些热点、难点问题，促进、保障全市经济和社会持续、快速、健康发展，全面推行依法行政工作，发挥了重要的作用。

2、加强对规范性文件的制定与管理，规范行政机关抽象行政行为。

我市严格按照执行《浙江省行政规范性文件备案审查规定》，加强对区、县（市）政府和市政府各部门制定的规范性文件的法律审查工作。

在此基础上，对市、区、县（市）施行的规范性文件进行认真的清理。

2002年，清理市委、市政府规范性文件7503件，废止173件。

清理区、县（市）和市政府各部门规范性文件89000余件，废止1362件；2004年，对市政府及办公厅1990年以来发布的3600余件规范性文件进行清理，废止82件。

通过清理，规范性文件中存在的不合法问题得到了及时纠正。

为了加强规范性文件的管理，市政府在2003年8月专门修订了《杭州市人民政府规章制定办法》，对规范性文件制定程序进行了明确规定，要求市政府及其工作部门制定的规范性文件必须经过市政府法制机构的前置法律审查，将对政府及其部门抽象行政行为的监督“关口”前移，促进了行政行为的合法有效。

3、清理执法机构，培训执法人员，实行持证上岗制度。

1997年5月市政府按照《行政处罚法》的要求，市政府依法对全市380余个行政执法主体逐一审核，对其中的226个符合执法主体资格的行政机关予以登记确认。

因机构改革，2003年重新确认了129家行政处罚主体资格。

所确认的行政处罚主体，由市政府统一颁发了行政处罚实施主体资格证，并在《杭州日报》上予以公告，使全市行政处罚实施主体得到了进一步规范。

我市从1997年开始，集中对行政执法人员进行综合法律知识培训，实行行政执法人员资格考试制度，具备《浙江省行政执法证件管理办法》条件的发给行政执法证。

没有取得行政执法证件的，不得上岗执法。

到2005年底，共培训考核行政执法人员2.5万余名。

由于实行持证上岗制度，不断加强培训考核力度，行政执法人员的法律素质得到了不断的提高。

4、推行行政执法责任制和评议考核制，促进依法行政工作。

一是，为了贯彻党的十五大提出的“一切政府机关都必须依法行政”和“实行执法责任制和评议考核制”的要求，1997年12月，市政府发布了《杭州市行政执法责任制暂行规定》，1998年5月市政府与46个行政执法部门签订了行政执法责任书，明确各执法部门的基本责任和行政执法管理目标。

2003年8月，在总结第一轮行政执法责任制和评议考核制经验教训的基础上，又开展了第二轮行政执法责任制工作，行政执法责任制作为依法行政的一项重要制度，在实践中得以不断完善和深化，行政执法责任制步入了良性循环的轨道。

二是，严格开展行政执法责任制年度评议考核工作。

我市在推行过程中，注重把执法责任制的有关内容和要求纳入各执法部门的目标管理和公务员考核范围，与单位年度工作目标考核挂钩，使行政执法责任制得到了各行政执法责任单位的高度重视。

三是，推行行政错案责任追究制。

为了保证行政执法责任制全面实施，1998年8月，市政府颁布了《杭州市行政执法错案责任追究办法》。